II SA/Łd 101/17

Dnia 27 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 roku sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starost Ł. - W., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 7 maja 2013r. G. W. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. S., K. B. A. S. A . F. I. F. oraz K. F. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A, obręb [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr 414/2 i 413/1 o powierzchni 0,0802ha. Decyzją nr [...] z dnia [...] znak [...] Urzędu Miasta Ł.– Wydziału Planowania Przestrzennego Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego zatwierdzono plan zagospodarowania przestrzennego osiedla B w granicach oznaczonych kolorem czerwonym na planszy podstawowej w skali 1:1000 wraz z projektem architektonicznym budynków mieszkalnych w systemie [...]. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich II w Ł. z przeznaczeniem pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe realizowane w ramach osiedla C. Decyzją z dnia [...] Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. nr [...] orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A o powierzchni 803m2 oznaczonej na planie geodezyjnym wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 24 lipca 1978r. nr 1091 jako działki nr 413/1 i nr 414/1. Powyższą decyzją orzeczono także o ustaleniu odszkodowania na rzecz: J. F., K. F., D. W., G. W. i T. K. Po wydaniu ww. decyzji organ wywłaszczeniowy dowiedział się, iż J. F. zmarł 8 stycznia 1987r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł.IV Wydział Cywilny z dnia [...] sygn. akt [...] spadek po J. F. nabyli: żona K. F. w 1/4 części oraz dzieci – I. F., A. F., K. B. i A. S. po 3/16 każde z nich. W dacie wywłaszczenia nieruchomość miała urządzoną księgę wieczystą KW nr [...], w której jako właściciele wpisani byli: M. W. w 1/4 części, M. i D. W. w 1/4 części oraz J. i F. małżonkowie F. w 1/2 części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. V Wydział Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] spadek po M. W. nabyli: D.W., G. W. i T. K. po 1/3 każde z nich. Organ ustalił w oparciu o ww. okoliczności, iż w dniu wywłaszczenia właścicielami nieruchomości byli: D.W., T. K., K. F., G. W., I. F., A. F., K. B. i A. S. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Ł. - W. II Wydział Cywilny w Ł. z dnia [...] sygn. akt [...] spadek po D. W. nabyli: G. W. i T. S. po 1/2 każdy z nich. Działka nr 413/1 oraz 414/2 (zgodnie z pismem [...] Ośrodka Geodezji znak: [...] z dnia 22 stycznia 2014r. wywłaszczona działka nr 414/1 odpowiada działce nr 414/2) uregulowane są obecnie w księdze wieczystej nr [...] i stanowi własność Gminy Ł. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A, obręb [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr 414/2 o powierzchni 0,0419ha oraz nr 413/1 o powierzchni 0,0383ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], odpowiadającej dawnej działce nr 414/1 oraz nr 413/1 o łącznej powierzchni 0,0803ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości powstały miejsca parkingowe stanowiące jedne z podstawowych elementów osiedla, którego realizacja stanowiła cel wywłaszczenia. Podkreślono również, że osiedle jest pewnego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości, aby na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom. Stąd w ocenie organu I instancji okoliczność, że lokalizacja parkingu odbiega nieco od planowanej, nie ma wpływu na zrealizowanie celu wywłaszczenia, tj. budowę osiedla mieszkaniowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. W. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. S., K. B.A. S.A . F.I. F. oraz K. F., podnosząc następujące zarzuty naruszenia: - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem sprawy został osiągnięty poprzez wybudowanie parkingu, mimo iż sama budowa parkingu stanowiła samowolę budowlaną, a teren pod parkingiem był zajmowany bez tytułu prawnego; - naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1257), dalej powoływanej jako "K.p.a.", w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które nie mogą być uznane za udowodnione i nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji; - naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżących, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony oraz niedokonanie szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy i oparcie się na ustaleniach, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty pomimo, iż parking, który funkcjonuje na działkach będących przedmiotem sprawy, powstał bezprawnie, jako samowola budowlana. W związku z powyższym odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości. Powołaną na wstępie decyzją Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust.1 u.g.n., a następnie przypomniał, że zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania terenu osiedla B, przedsięwzięcie Va, plansza podstawowa – przedmiotowe działki przeznaczone były w części pod budowę miejsc parkingowych, a w części pod zieleń osiedlową. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że teren przedmiotowej nieruchomości zabudowany jest obecnie wiatami garażowymi konstrukcji metalowej o wysokości ok. 2,4m stanowiącymi część większego kompleksu parkingowego oraz budynkiem blaszanym używanym jako stróżówka parkingu, na terenie znajduje się również brama wjazdowa z prętów metalowych. Potwierdza to protokół z oględzin z dnia 8 października 2013r. Jak dalej podał organ odwoławczy, podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 27 stycznia 2016r. ustalono, że na niewielkim fragmencie parkingu ułożone są płyty betonowe, stanowiące niegdyś drogę dojazdową do posesji mieszczącej się po drugiej stronie parkingu. Świadek J. B., który mieszka przy ul. A 4 oświadczył, że pod koniec lat 80. wyburzono zabudowania osób, które zostały wywłaszczone, rosły tam liczne drzewa owocowe, które sukcesywnie były wycinane do czasu budowy parkingu. Teren pod parkingiem był podmokły, więc aby utwardzić wyłożono żużlem dojazd do należącej do niego posesji i płytami betonowymi. W czasie budowy osiedla maszyny jeździły dawną ulicą C obok należącej do niego posesji, to było około 1994r. Pod koniec 1995r. zaczęły się prace związane z budową parkingu. Organ odwoławczy wskazał, że powyższe zeznania znalazły potwierdzenie w zgromadzonej przez organ I instancji dokumentacji, bowiem decyzją Architekta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego tymczasowego, która obejmowała budowę parkingu strzeżonego, ogrodzenia i przyłącza energetycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] znak: [...] orzekło o uchyleniu przywołanej decyzji w części określającej wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich i w tym zakresie orzekło o zobowiązaniu inwestorów do zapewnienia dojazdu do nieruchomości położonej w Ł. przy A przez teren planowanej inwestycji. W dalszej kolejności Wojewoda [...] wskazał, że postanowieniem Delegatury Urzędu Miasta Ł. dla dzielnicy Ł. -G. z dnia [...] nr [...] w wyniku przeprowadzonej kontroli, wstrzymano budowę parkingu strzeżonego przy ul. R. i ul. A w Ł. w terminie natychmiastowym w związku z ustaleniem, że wykonane ogrodzenie nie nosiło znamion ogrodzenia tymczasowego na okres budowy, zaś proces lokalizacyjny nie został zakończony i brak było pozwolenia na budowę. Następnie decyzją Delegatury Urzędu Miasta Ł. dla Dzielnicy Ł.-G. z dnia [...] nr [...] nakazano likwidację parkingu przy ul. R. – A poprzez rozbiórkę ogrodzenia, usunięcie wszelkich naniesień oraz doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego w terminie do dnia 31 stycznia 1996r. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że podczas ponownej wizji w terenie przeprowadzonej w dniu [...] stwierdzono samowolne dokończenie parkingu i jego użytkowanie. Następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] orzeczono o uchyleniu ww. decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że pomimo prowadzonych poszukiwań nie odnalazł ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie pozwolenia na budowę lub nakazującego rozbiórkę parkingu strzeżonego. Dalej organ podał, że E wskazała w piśmie z dnia 3 lipca 2014r., że od 1995r. m.in. na działkach nr 414/2 oraz 413/1 istniał parking strzeżony, z którego korzystali mieszkańcy osiedla F. Z kolei Stowarzyszenie Parkingowe G w oświadczeniu z dnia 10 lipca 2014r. wyjaśniło, że wiaty zostały wybudowane z indywidualnych środków finansowych pierwszych użytkowników parkingu. Potwierdzają to kopie rachunków przedstawione przez T. S. – członka Stowarzyszenia, z których wynika, że w 1996r. osoby fizyczne wpłacały kwotę 1050 zł jako opłatę na budowę wiaty wraz z projektem. Mając na uwadze przytoczone dowody – w ocenie organu odwoławczego – Starosta [...] prawidłowo ustalił, że na rzeczonej nieruchomości parking powstał. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy, w tym również z treści odwołania, nie wynika aby powyższe ustalenia były kwestionowane przez którąś ze stron. Odnosząc się do kwestii podniesionej w odwołaniu, iż budowa parkingu stanowiła samowolę budowlaną organ stwierdził, że kwestia pozwolenia na budowę nie może mieć wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia. Z punktu widzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia liczy się faktyczna realizacja celu, a ewentualne uchybienia w zakresie pozwolenia na budowę nie rzutują na rozstrzygnięcie kwestii zwrotu. Wojewoda [...] zauważył również, że odwołujący wskazali, iż teren pod parkingiem zajmowany był bez tytułu prawnego. W tym zakresie wyjaśnił, że z ustaleń organu I instancji wynika, że przedmiotowy teren został przekazany w dzierżawę M. i L. L. na mocy umów, które obowiązywały od dnia 1 stycznia 1996r. od dnia 31 grudnia 2001r. Następnie teren był zajmowany bezumownie przez byłych dzierżawców. Kolejna umowa zawarta między Miastem Ł. a M. L. obejmowała okres od dnia 1 sierpnia 2002r. do dnia 31 października 2002r. Następnie Miasto Ł. pobierało wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z terenu pod parkingiem, zaś w dniu [...] Miasto Ł. zawarło umowę ze Stowarzyszeniem Parkingowym G na okres od dnia [...] do dnia 31 sierpnia 2017r. Przedmiotowa umowa obejmuje m.in. część działki nr 414/2 o powierzchni 0,0413ha oraz część działki nr 413/1 o powierzchni 0,0343ha. Zdaniem Wojewody [...] z powyższego wynika, że przedmiotowa działka rzeczywiście bywała zajmowana bez tytułu prawnego, jednakże również okoliczność ta nie ma wpływu na kwestię zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem w kontekście ewentualnego zwrotu nieruchomości kluczowe i decydujące znaczenie ma faktyczna realizacja celu wywłaszczenia. Podsumowując Wojewoda [...] wskazał, że na rzeczonej nieruchomości cel wywłaszczenia, tj. parking został zrealizowany. Wyjaśnił równocześnie, że co prawda z ustaleń organu I instancji wynika, że na nieruchomości miały obok parkingu znajdować się tereny zielone, jednakże w tym zakresie organ odwoławczy również podzielił przytoczone przez Starostę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 27 listopada 2014r. sygn. I OSK 846/13, w którym wskazano, że budowa osiedla mieszkaniowego w istocie ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem mamy do czynienia ze swego rodzaju organizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wywiódł G. W. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik T. S., K. B.A. S.A . F.I. F. oraz K. F. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez uznanie, iż cel wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem sprawy został osiągnięty poprzez wybudowanie parkingu, mimo iż sama budowa parkingu stanowiła samowolę budowlaną, a teren pod parkingiem był zajmowany bez tytułu prawnego; 2. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które nie mogą być uznane za udowodnione, ergo nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji; 3. wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez: a) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony; b) niedokonanie szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy i oparcie się na ustaleniach, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty, pomimo, iż parking, który funkcjonuje na działkach, będących przedmiotem sprawy, powstał bezprawnie, jako samowola budowlana. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że okolicznością bezsporną w sprawie jest to, iż na działkach będących przedmiotem sprawy istnieje parking dla mieszkańców osiedla. Podkreślono jednak, że parking ów powstał bez żadnej podstawy prawnej, stanowi samowolę budowlaną, a jego teren był przez ponad 10 lat zajmowany bez żadnego tytułu prawnego. Nadto postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego na działkach będących przedmiotem sprawy nie zostało zakończone, bowiem w 1995r. nakazano likwidację ww. parkingu i doprowadzenie terenu do stanu poprzedniego, która to decyzja wprawdzie została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, do którego faktycznie nigdy nie doszło. W skardze podkreślono, że uzasadnienie, iż kwestia bezprawności budowy parkingu nie może mieć wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia, nie zasługuje na aprobatę. Poza tym wskazano, że przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla B uległo zmianie w stosunku do przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu; z budownictwa mieszkaniowego na budowę miejsc parkingowych oraz zieleń osiedlową. Ponadto zagospodarowanie nieruchomości na parking nie było docelowe, a tymczasowe, jak wynika z pierwszej decyzji Architekta Miasta Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego tymczasowość zagospodarowania z zasady wyłącza możliwość zrealizowania celu wywłaszczenia w rozumieniu wynikającym z art. 137 u.g.n., tym samym nieruchomość winna ulec zwrotowi. W ocenie skarżącego, wskazywana bezprawność wybudowania parkingu, jego tymczasowość, nietrwały charakter celu wywłaszczenia i jego realizacji, jak również wykorzystywanie nieruchomości na cel niepubliczny (prywatny parking), i wreszcie zmiana celu wywłaszczenia nieruchomości wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu w stosunku do celu wskazanego w planie zagospodarowania przestrzennego, uzasadniają wątpliwości, czy w takiej sytuacji nie zachodzą przesłanki do uznania zbędności nieruchomości i jej zwrotu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że kwestia pozwolenia na budowę nie może mieć wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia, bowiem z punktu widzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia liczy się tylko faktyczna realizacja celu wywłaszczenia. Zdaniem organu odwoławczego również podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut dotyczący tymczasowości, a także nietrwałego charakteru celu wywłaszczenia oraz wykorzystanie nieruchomości na cel niepubliczny nie może przynieść zamierzonego skutku. Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę T. S., K. B.A. S.A . F.I. F. i K. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego określających prawa i obowiązki stron oraz przepisów postępowania regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 137 ust 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dokonując wykładni powyższej regulacji sąd administracyjny – stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP – zobligowany jest do zastosowania takich dyrektyw interpretacyjnych, które pozwolą na rozstrzygnięcie sprawy w taki sposób, by w jak najszerszym zakresie uwzględnione zostały wartości konstytucyjne, co uzasadnia dokonanie wykładni prokonstytucyjnej ww. przepisów u.g.n. Wskazać przy tym należy, iż zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu z faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 514/11; wyrok z dnia 3 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 1924/10; wyro NSA z dnia 30 listopada 2011r. sygn. akt I OSK 2098/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 1832/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 2502/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W konsekwencji pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła, albowiem istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celów wywłaszczenia i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Oba wymienione w art. 137 ust. 1 u.g.n. kryteria zbędności opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia. Może to nastąpić z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, bądź też z jakiegokolwiek innej przyczyny. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż – co jest bezsporne, a w szczególności przyznane przez stronę skarżącą – cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło pod spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe realizowane w ramach osiedla F w Ł., co wynikało z planu zagospodarowania osiedla F Va. Natomiast zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania osiedla B, przedsięwzięcie Va plansza podstawowa – wywłaszczone działki przeznaczono częściowo na budowę miejsc parkingowych, a częściowo pod zieleń osiedlową. Z okoliczności sprawy wynika także, że jeszcze pod koniec lat osiemdziesiątych zabudowania mieszkalne znajdujące się na wywłaszczonej nieruchomości zostały wyburzone, a także sukcesywnie, aż do momentu rozpoczęcia budowy parkingu wycinano liczne drzewa owocowe znajdujące się na wywłaszczonych działkach. Budowa parkingu rozpoczęła się jeszcze w trakcie budowy osiedla, natomiast pod koniec 1995r. rozpoczęto budowę parkingu w jego dotychczasowym kształcie, który ostatecznie został zrealizowany na większym terenie obejmując całość nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do powyższego należy wyraźnie dostrzec, iż na przedmiotowym terenie nie zrealizowano celu szczegółowego, jakim było urządzenie zieleni osiedlowej, a w to miejsce zrealizowany został parking, który był szczegółowym celem wywłaszczenia dla pozostałej części terenu objętego wnioskiem zwrotowym. Istotne jest też to, iż teren ten przylegał bezpośrednio do terenu projektowanej zieleni osiedlowej. Powyższe wskazuje na modyfikację szczegółowego celu wywłaszczenia, który jednak zawiera się w ogólnym celu dokonanego wywłaszczenia, jakim była realizacja spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego w ramach osiedla F. Przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy bowiem uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Osiedle mieszkaniowe należy zatem traktować jako mikroorganizm urbanistyczny, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Mając na uwadze, iż zarówno zieleń osiedlowa, jak i miejsca parkingowe stanowią infrastrukturę osiedlową niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania, to rozszerzenie terenu zagospodarowanego jako parking kosztem projektowanej zieleni osiedlowej powoduje, że zmiana ta nie może być traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z dokonanym wywłaszczenia. Oba te cele mieszczą się bowiem w celu ogólnym dokonanego wywłaszczenia, którym w niniejszej sprawie była realizacja osiedla mieszkaniowego i uwzględniają kontekst funkcjonalny i specyfikę wieloletnich inwestycji mieszkaniowych (vide: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 1519/14; wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016r. sygn. akt I OSK 2600/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015r. sygn. akt II SA/Kr 928/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zasadnie natomiast wskazują organy obu instancji, iż pozbawiony doniosłości w realiach niniejszej sprawy jest zarzut tyczący ułomności bądź nawet wadliwości podstawy prawnej, w oparciu o którą parking został zrealizowany. Jakkolwiek ocena legalności realizacji parkingu pozostaje w zawieszeniu wobec zaniechania prowadzenia dalszego postępowania w tej sprawie przez organy administracji i stan taki trwa od ponad dwudziestu lat, to należy wyraźnie wskazać, iż przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. nie łączy z faktem niewydania pozwolenia na budowę dla zrealizowanego celu wywłaszczenia możliwości podważania zrealizowania tego celu, jako przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Natomiast z okoliczności sprawy nie wynika aby zrealizowany parking był objęty ostateczną decyzją nakazującą jego rozbiórkę, a wyłącznie tą okoliczność można byłoby rozważać w kontekście niezrealizowania celu wywłaszczenia. (vide: wyrok NSA z dnia 22 marca 2013r. sygn. akt I OSK 1981/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Gd 523/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto wypada wskazać, iż jakkolwiek dokumentacja związana z dokonanym wywłaszczeniem nie wskazuje na tymczasowość parkingu projektowanego na przedmiotowym terenie, to jednak wypada dostrzec, iż nawet gdyby taki charakter miał ta inwestycja, to okoliczność ta nie stałaby na przeszkodzie zarówno wywłaszczeniu, jak i zrealizowaniu celu dokonanego wywłaszczenia, w szczególności uwzględniając kilkudziesięcioletni okres funkcjonowania parkingu na wywłaszczonym terenie, który jednoznacznie wskazuje na trwałość tego sposobu zagospodarowania terenu, a tym samym na zrealizowanie celu wywłaszczenia. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika nadto, iż parking istniał już w czasie budowy osiedla, a od 1995r. mieszkańcy osiedla F samodzielnie dokonali zagospodarowania przedmiotowego terenu urządzając na nim miejsca parkingowe z wiatami garażowymi o metalowej konstrukcji, za które samodzielnie zapłacili. Okoliczność, iż to nie właściciele tego terenu – Skarb Państwa, a w późniejszym okresie Gmina Ł.– dokonali jego zagospodarowania na cel wywłaszczenia, lecz zrobili to sami mieszkańcy osiedla nie wpływa na ocenę realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto nie ma dla niniejszej sprawy istotnego znaczenia okoliczność, iż w późniejszym czasie teren ten został przekazany przez Miasto Ł.– jego właściciela w dzierżawę osobom prywatnym. Od 1996r. teren był trzykrotnie wydzierżawiany: od 1 stycznia 1996r. do 31 grudnia 2001r., od 1 sierpnia do 31 października 2002r. oraz od 1 września 2014r. do 31 sierpnia 2017r.; w pozostałym czasie Miasto Ł. pobierało odszkodowanie za bezumowne korzystanie z tego terenu. Okoliczność, iż od wielu lat parking ten funkcjonuje jako przedsięwzięcie społeczno – komercyjne i był prowadzony przez dzierżawców tego terenu, a obecnie przez stowarzyszenie, nie deprecjonuje okoliczności, iż w początkowym okresie jego istnienia realizował on cel publiczny. Tym samym wypada uznać, iż bez znaczenia dla oceny zasadności wniosku zwrotowego pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość została zagospodarowana przez aktualnego właściciela na ten sam cel ale w innej formie organizacyjno – prawnej (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016r. sygn. akt I OSK 610/15; wyrok NSA z dnia 1 października 2014r. sygn. akt I OSK 173/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2016r. sygn. akt II SA/Kr 629/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutów skargi, iż organy ferując kwestionowane decyzje oparły się na okolicznościach wadliwie ustalonych albo błędnie ocenionych (art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Okoliczności tej sprawy zostały rozważone wszechstronnie, wątpliwości należycie wyjaśnione i nie sposób podzielić stanowiska o ich zinterpretowaniu na niekorzyść strony skarżącej. W tym stanie sprawy skargę G. W. jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.). ms