II SA/Łd 102/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Gminy Kleszczów z dnia 1 lutego 2023 r. nr LIX/719/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przemysłowych w miejscowościach Bogumiłów i Karolów postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz strony skarżącej N. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 31 grudnia 2025 r., pod poz. [...]. MR N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Kleszczów z dnia 1 lutego 2023 r. nr LIX/719/2023 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przemysłowych w miejscowościach Bogumiłów i Karolów, powoływanej dalej jako: "Uchwała". Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 14 ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia załącznika graficznego stanowiącego integralną część Uchwały w sposób czytelny i umożliwiający przedstawienie granic obszaru objętego planem; 2. art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak opisu przebiegu granic w treści samej Uchwały, co uniemożliwia jednoznaczne odczytanie jaki jest rzeczywisty teren, który ma zostać objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 3. art. 2, art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak należytego uzasadnienia Uchwały w zakresie celu i zasadności jej podjęcia, a także ustalonych w niej granic obszarów objętych procedurą planistyczną, co uniemożliwia poznanie motywów podjęcia Uchwały, ocenę prawidłowości trybu jej podjęcia oraz poddanie jej kontroli sądu administracyjnego; 4. art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez wadliwe sporządzenie analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, polegające na braku należytego uzasadnienia niezbędnego zakresu prac planistycznych, co uniemożliwia prawidłowe procedowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, stwierdzenie, że Uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości, która objęta jest ustaleniami Uchwały. Podjęta Uchwała narusza jej interes prawny w ten sposób, że normatywnie przesądza o włączeniu jej nieruchomości w granice obszaru objętego sporządzaniem planu miejscowego dla terenów przemysłowych w miejscowościach Bogumiłów i Karolów nie określając jednoznacznie w jakim zakresie nieruchomość będzie miała być objęta tym planem miejscowym. Przedmiotowa uchwała, ma także istotny wpływ na interesy prawne podmiotów zewnętrznych - zwłaszcza mających prawo do nieruchomości lub dopiero zamierzających pozyskać określony teren pod inwestycję budowlaną, które znajdują się w obszarze objętym projektem tego planu. Kluczowe z punktu widzenia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej przez Uchwałę jest to, że załącznik graficzny do Uchwały, stanowiący jej integralną część i mający przedstawiać granice obszaru objętego projektem planu miejscowego jest nieczytelny i uniemożliwia dokładny odczyt tychże granic, a nadto w części tekstowej Uchwały brak jakiegokolwiek odniesienia się do obszaru objętego projektem planu miejscowego. W konsekwencji strona nie ma pewności jaki będzie ostateczny obszar objęty planem i czy będzie on zgodny z Uchwałą. W jej ocenie zasadnym jest, aby zaskarżona Uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, co spowoduje, że ewentualny plan miejscowy dla precyzyjnie określonego terenu będzie procedowany w oparciu o prawidłowo podjęta uchwałę intencyjną, a tym samym wykluczy możliwość stwierdzenia jego nieważności z tego powodu. W ocenie strony skarżącej załącznik graficzny Uchwały nie spełnia podstawowego celu jakim jest jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu. Załącznik jest nieczytelny i nieprecyzyjny. Nie sposób odczytać z jego treści czy dana nieruchomość została objęta procedurą planistyczną. Nie wskazano nawet numerów działek, czy chociażby nazwy dróg bądź ulic lub wskazania umiejscowienia elementów topograficznych. Skoro nie jest możliwe odczytanie z załącznika graficznego granic Uchwały, to załącznik nie spełnia swojej podstawowej funkcji, tj. nie przedstawia granic obszaru objętego projektem planu miejscowego. Następnie strona skarżąca wskazała, że w zastanym stanie faktycznym brakuje należytego uzasadnienia Uchwały, wszechstronnej i starannej analizy celu i zasadności jej podjęcia, a także ustalonych w niej granic obszarów objętych procedurą planistyczną. Z informacji dostępnych w sieci Internet, tj. dokumentów dotyczących Uchwały opublikowanych w BIP Urzędu Gminy Kleszczów wynika, że w ogóle nie sporządzono uzasadnienia do Uchwały. Ponadto z materiałów udostępnionych przez Urząd Gminy Kleszczów wynika, że analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium została wykonana wadliwie, a jej uzasadnienie nie pozwala na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej lub odrzucenie jako prawnie niedopuszczalnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona Uchwała nie narusza obowiązującego porządku prawnego powodującego konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Nadto wywiedziona skarga winna zostać przez Sąd odrzucona z uwagi na niedopuszczalność jej wniesienia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wykazania indywidualnego interesu prawnego i naruszenia prawa podmiotowego przysługującego stronie skarżącej. Zdaniem organu Spółka nie wykazała, żeby zaskarżona uchwała naruszała jej indywidualny interes prawny. Nie wskazała przepisu prawa materialnego, z którego wynika jej prawo, ani że to prawo zostało naruszone. Odnosząc się zaś z ostrożności merytorycznie do podniesionych zarzutów, organ wyjaśnił, że art. 14 ust. 1, ust. 2 u.p.z.p. nie określa jednak sposobu sporządzenia takiego załącznika – ani jego skali, ani rodzaju podkładu mapowego. Wypracowane przez lata rozwiązania przy sporządzaniu załączników graficznych do uchwał w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są sprawdzone i ograniczają ryzyko ewentualnej pomyłki przy sporządzaniu załączników dla dużych obszarów przewidzianych do sporządzenia projektu planu. Przyjęta skala 1:10 000 dla załącznika graficznego nie jest skalą szczegółową, ale w jednoznaczny i uproszczony sposób (bez widocznych numerów działek) wskazuje zakres opracowania. Ze względu na bardzo dużą ilość działek objętych uchwałą o przystąpieniu nie wymieniono ich konkretnych numerów ewidencyjnych celem uniknięcia ewentualnej pomyłki w numeracji. Podobnie granice obszaru nie zostały też określone w stosunku do istniejących ulic, z uwagi na fakt, iż obszar opracowania graniczy w znacznej części z lasami. Natomiast sposób wyznaczenia granicy opiera się o granice działek ewidencyjnych. W związku z tym weryfikacja granic załącznika graficznego o dość charakterystycznym kształcie jest dość łatwa do zidentyfikowania, w oparciu o ogólnie dostępne dane geodezyjne udostępniane przez Geoportal. Granice obszaru objętego zaskarżoną uchwałą o przystąpieniu zamieszczane są na Geoportalu gminy Kleszczów pod adresem strony internetowej www.kleszczów,geoportal2.pl. Plik .gml udostępniony został na stronie Biuletynu Informacji Publicznej oraz na geoportalu gminy Kleszczów. W tej sytuacji granice terenu objęte zmianą planistyczną wynikają bezpośrednio z treści uchwały i załącznika graficznego, zatem chybiony jest zarzut w zakresie o braku możliwości ich określenia. Uzasadnienie do zaskarżonej uchwały zostało sporządzone w 2023 r. W tamtym okresie zakres planowanego projektu planu miał obejmować wprowadzenie urządzeń fotowoltaicznych o mocy pow. 500kW. Zakres prac planistycznych został rozszerzony dopiero w 2025 r. i nie miał wpływu na przebieg granic obszaru opracowania jak również nie naruszał ustaleń zawartych w uchwale o przystąpieniu do jego sporządzenia. Uzasadnienie do uchwały zostało przekazane do Biura Rady Gminy wraz z projektem uchwały. Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie określa szczegółowego zakresu oraz niezbędnych elementów, które zawierać musi rzeczona analiza. W opisywanym przypadku na potrzeby planu miejscowego taka analiza została sporządzona przed podjęciem uchwały. Analiza ta dotyczyła możliwości lokalizacji na obszarze farm fotowoltaicznych. Analiza ta, co także istotne, nie jest również elementem dokumentacji planistycznej przekazywanej do wojewody w celu oceny zgodności z przepisami prawnymi. Ponadto w styczniu 2025 r. na podstawie przeprowadzonej analizy wraz z Referatem Ochrony Środowiska i Gospodarki Gruntami przygotowana została propozycja zmian w zapisach opracowywanego projektu planu miejscowego w zakresie wprowadzenia obostrzeń lub wyeliminowania możliwości lokalizacji działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów, np. spalarnie odpadów. W związku z powyższym podstawowym zadaniem planu będzie umożliwienie lokalizowania odnawialnych źródeł energii o mocy pow. 500kW oraz określenie ograniczeń w zakresie lokalizacji przedsięwzięć przetwarzających odpady. Powyższe zaś nie ma żadnego wpływu na interes i prawa przysługujące stronie skarżącej, która tym samym nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu Uchwały Rada Gminy dokonała wszelkich przewidzianych prawem obowiązków związanych z podjęciem uchwały. Po jej podjęciu zawiadomione zostały organy i instytucje wymienione w art. 17 pkt 2 u.p.z.p., które miały możliwość zapoznania się z treścią uchwały załącznikiem graficznym. W określonym czasie nie wpłynęła żadna uwaga co do nieczytelności załącznika graficznego czy też prawidłowości procedury uchwałodawczej. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego pełni m.in. funkcję informacyjną dla zainteresowanych podmiotów, czy planowana uchwała dotyczy czy nie dotyczy nieruchomości stanowiących np. ich własność i umożliwia podjęcie decyzji co do uczestniczenia w procedurze planistycznej (np. składanie wniosków lub uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ dodał, że działki strony skarżącej znajdują się w środku obszaru, dla którego została podjęta uchwała o przystąpieniu, żadna z tych działek nie jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie granicy opracowania. Nie występują żadne trudności z określeniem czy wskazane przez Inwestora działki znajdują się w obszarze przeznaczonym do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przemysłowych w miejscowościach Bogumiłów i Karolów. Obecna procedura planistyczna nie narusza w żaden sposób dotychczasowych "granic" terenów przemysłowych objętych jeszcze wcześniejszymi aktami planistycznymi. Spółka na etapie nabywania nieruchomości miała świadomość zlokalizowania nieruchomości w centralnej części strefy. W ocenie organu strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego uzasadniającego wniesienie skargi wobec uchwały tym bardziej, że pomimo upływu dwóch lat od podjęcia uchwały Spółka nie zdecydowała się na wniesienie skargi. Ponadto poprzednik prawny T. Sp. z o.o. spółka komandytowa takowej skargi nie złożyła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący powinien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, wszystkie przywołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt z zakresu prawa materialnego, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego powinno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Zatem istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, czyli taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koncentruje się jedynie na tym, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wyłącznie wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Inaczej mówiąc jest to uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, tym samym nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym użytkowników wieczystych nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Ponadto uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przepisem prawa miejscowego, nie przesądza przeznaczenia żadnej nieruchomości położonej w obszarze nią objętym i nie wypowiada się wiążąco w kwestii sposobu zagospodarowania tych nieruchomości (por. postanowienia: w Gdańsku z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 156/14 i WSA we Wrocławiu z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 297/23, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Podkreślić trzeba, że charakter uchwały podejmowanej w trybie art. 14 u.p.z.p., jak również uchwał dotyczących zmiany lub uchylenia takiej uchwały, powoduje to, że dla oceny legitymacji skargowej skarżącego nie ma znaczenia, czy służy mu jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej uchwałą, czy też powołuje się on na określone prawa i roszczenia o charakterze obligacyjnym. Sąd orzekający podziela poglądy judykatury, które stoją na stanowisku o braku interesu prawnego każdego w skarżeniu uchwały podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki: NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12; z 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13 oraz postanowienia: NSA z 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 660/11 i WSA w Warszawie z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1748/13, CBOSA). Wbrew argumentacji Spółki, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza jej interesu prawnego lub uprawnienia. Nie reguluje bezpośrednio jej indywidualnych uprawnień lub obowiązków oraz sytuacji materialnoprawnej, jako że nie ogranicza przysługujących jej uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy jej zbycia (art. 140 k.c.) ani też nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Jak podkreśla judykatura, zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W następstwie powyższego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Zaskarżona uchwała wciąż pozostaje aktem o charakterze formalnym, niestanowiącym aktu prawa miejscowego. Istotą treści uchwały intencyjnej nie jest przeznaczenie terenów i określenie sposobu ich zagospodarowania. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Dopiero ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy planistycznej (por. postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24, z 20 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 813/25, z 25 lutego 2026 r., sygn. akt II OSK 2893/25, CBOSA). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można więc uznać, że kwestionowana skargą Uchwała narusza interes prawny strony skarżącej. Włączenie nieruchomości, których właścicielem jest strona skarżąca w granice obszaru objętego sporządzeniem planu miejscowego nie stanowi bowiem kategorii prawnie chronionej. Uchwała nie reguluje nie tylko wprost, ale nawet pośrednio jej indywidualnych uprawnień lub obowiązków oraz sytuacji materialnoprawnej. Sąd dostrzega, że strona skarżąca ma interes, ale wyłącznie o charakterze faktycznym, czyli taki, który nie jest chroniony prawem. Zaskarżona uchwała nie ingeruje bowiem bezpośrednio w prawa i obowiązki Spółki, a tylko taka ingerencja jest warunkiem skutecznej skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. O ile m.p.z.p., którego postanowieniami objęte mogłyby być nieruchomości strony skarżącej, jako akt powszechnie obowiązującego prawa, stanowiłby o jej prawach i obowiązkach w zakresie sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, to za ugruntowanym już poglądem orzeczniczym należy przyjąć, że uchwała będąca przedmiotem niniejszej sprawy, tj. o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p., nie reguluje indywidualnych uprawnień lub obowiązków strony skarżącej oraz jej sytuacji materialnoprawnej. Konkludując, wyłącznie unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego z mocy ustawy charakter aktu prawa miejscowego, mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaakcentować przy tym należy, że rada gminy posiada w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej i może, w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu nie można natomiast traktować jako naruszenia interesu prawnego strony skarżącej, a co za tym idzie nie posiada uprawnienia, które kształtowałoby jej legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi na zaskarżoną uchwałę. Uchwała ta ma charakter wyłącznie wewnętrzny i wiąże tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. o czym Sad orzekł w pkt 1 postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, wskazać należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że przepisy p.p.s.a. nie kreują podstaw do przyznania w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a zatem sądem administracyjnym pierwszej instancji, zwrotu kosztów postępowania od strony skarżącej na rzecz organu, którego działanie bądź bezczynność stanowi przedmiot skargi. ał