II OSK 2893/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 608/25 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w T. na uchwałę Rady Gminy Lipnica z dnia 18 grudnia 2024 r., nr IX/46/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie ewidencyjnym Lipnica, Kiedrowice i Prądzona postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Stowarzyszenie [...] w T. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy Lipnica z 18 grudnia 2024 r., nr IX/46/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie ewidencyjnym Lipnica, Kiedrowice i Prądzona. Postanowieniem z 23 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 608/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę. Sąd stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", bowiem zaskarżona przez Stowarzyszenie uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Stowarzyszenie wniosło skargę kasacyjną od powyższego postanowienia zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm.), dalej: "u.s.g." w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej: "u.g.n." w zw. z art. 101 ust. 1 oraz ust. 2a w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." W ocenie skarżącego uchwała intencyjna stanowi akt o charakterze normatywnym, mający znaczenie wiążące na etapie dalszej procedury przyjmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym charakter wiążący dla określenia obszaru objętego zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym akt wpływający na sytuację prawną właścicieli nieruchomości, które zgodnie z uchwałą intencyjną mają znaleźć się w granicach planu, w szczególności wpływający na możliwość skutecznego przeprowadzenia postępowania o uzyskaniu warunków zabudowy oraz o podział nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponadto, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie Stowarzyszenie zwróciło się o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego, czy uchwała intencyjna winna zostać zakwalifikowana jako akt normatywny, w wypadku którego zachodzi legitymacja i interes prawny do objęcia zaskarżeniem w trybie i na podstawie art. 101 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Najpierw wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę w niniejszej sprawie na charakter uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który determinował ocenę kluczowej kwestii, tj. naruszenia interesu prawnego lub uprawienia skarżącego. Jak wynika bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g., skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała nie tylko dotyczy jego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz interes ten lub uprawnienie narusza. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że naruszenie interesu prawnego oznacza istnienie związku pomiędzy prawnie gwarantowaną, konkretną i indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżonym aktem, polegającym na tym, iż zaskarżony akt wpływa na jego sferę prawnomaterialną (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (m.in. postanowienia NSA z: 22 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 645/25, 20 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 813/25, 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21 i 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18; wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). Uchwała, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinna zatem rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz. Wydanie III, (red.) Bogdan Dolnicki, publ. WKP 2021, LEX, uwagi do art. 101). Wbrew argumentacji skarżącego, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza jego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie reguluje bezpośrednio jego indywidualnych uprawnień lub obowiązków oraz sytuacji materialnoprawnej, jako że nie ogranicza przysługujących mu uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy jej zbycia (art. 140 k.c.) ani też nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Jak podkreśla judykatura, zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W następstwie powyższego nie można nadać jej charakteru normatywnego, kształtującego sytuację materialnoprawną osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Zaskarżona uchwała wciąż pozostaje aktem o charakterze formalnym, niestanowiącym aktu prawa miejscowego. Istotą treści uchwały intencyjnej nie jest przeznaczenie terenów i określenie sposobu ich zagospodarowania. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Dopiero ostatecznie uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, określa przeznaczenie terenu, sposób jego zagospodarowania i zasady kształtowania zabudowy planistycznej (m.in. postanowienia NSA z: 20 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 813/25, 13 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2911/24, 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1828/21 i sygn. akt II OSK 1829/21, 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2712/21; 29 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 838/20, 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 13/18, 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1111/16, 15 kwietnia 2011r. sygn. akt II OSK 660/11, wyroki NSA z: 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12, 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13). Stąd nawet subiektywne przewidywania skarżącego co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło jego legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Dopiero plan miejscowy może kształtować sposób wykonywania prawa własności, użytkowania wieczystego, czy ograniczonych praw rzeczowych. Zaakcentować przy tym należy, że rada gminy, posiadająca w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Odnosząc się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej, że podjęcie uchwały umożliwia właściwym organom zawieszenie wszczętego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz podziału nieruchomości w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy wskazać, że stosując art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." organ działa na podstawie przepisu ustawowego, korzystając z przyznanego mu uprawnienia do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie na podstawie zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2875/15). Nawet takie zawieszenie nie narusza zatem interesu prawnego skarżącego, gdyż nie wpływa to na jego sytuację materialnoprawną, lecz wyłącznie na sytuację procesową (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 13/18). Okoliczność, że ww. uchwała o wewnętrznym charakterze może pośrednio oddziaływać na sytuację prawną skarżącego, nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. Przedstawiona w skardze kasacyjnej argumentacja nie mogła zatem podważyć ukształtowanego w orzecznictwie poglądu, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na obszarze wyznaczonym w tej uchwale (por. postanowienie NSA z 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1829/21 i powołane tam judykaty). Wreszcie odnosząc się do wniosku o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego występującego w niniejszej sprawie, a budzącego poważne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek ten nie znajduje uzasadnienia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 187 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, to Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Sąd nie jest więc zobligowany do wystąpienia z zagadnieniem prawnym do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Mając zaś na uwadze powyższe rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle jednolitej linii orzeczniczej, w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, które uzasadniałoby skorzystanie z art. 187 § 1 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, że zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie dotyczące istnienia odmiennego stanowiska sądów nie jest przekonujące i nie pozwala na odejście od przedstawionej wyżej linii orzeczniczej. W tym stanie rzeczy za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 i art. 94 ust. 2 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 101 ust. 1 oraz ust. 2a w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g. Nie sposób bowiem podważyć trafnej konstatacji Sądu pierwszej instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu lub uprawnienia skarżącego, co skutkować musiało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.