II SA/Łd 1095/13

Dnia 15 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 roku sprawy ze skargi D. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej D. Ś. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], sprostowanym w dniu [...] w zakresie numeru postanowienia organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia A. K. i D. Ś., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej Wójt Gminy D. postanowieniem z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. L., E. W., A. K., J. M., M. Ś., G. D., M. B., B. S., W. N., M. D., J. D., J. D., K. D., P. T., P. T., J. T., S. K., J. K., E. C., J. C., M. C., P. C., O. C., L. C., M. C., D. C., K. K. i D. Ś., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej (dwóch turbin wiatrowych) o mocy do 5 MW każda wraz z infrastrukturą towarzyszącą (linią niskiego napięcia, stacją kontenerową, przyłączem elektroenergetycznym SN oraz infrastrukturą komunikacyjną), w obrębie geodezyjnym [...], na działkach nr ewid. 15, 16, 17, 18 i 19 oraz w obrębie geodezyjnym [...] na działkach nr ewid. 308 i 309. Na powyższe postanowienie tożsame co do treści zażalenia złożyli A. K. i D. Ś. wskazując, że nie zgadzają się z tendencyjnym wyborem przepisów, na podstawie których odmówiono zawieszenia postępowania. Powołując się na art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska podkreślili, że obecnie nie ma w Polsce przepisów określających odległość lokalizacji wiatraków od domów ludzi, nie mniej jednak stanowisko w tej sprawie zajął Departament Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. znak MZ-ZP-Ś-078-21233-13/EM/12, zalecając lokalizowanie elektrowni wiatrowych w odległości nie mniejszej niż 2 km od domów ludzi. Protest z dnia 30 czerwca 2013 r. złożony w Gminie i podpisany przez osoby sprzeciwiające się ustawieniu wiatraków w odległości mniejszej niż 3 km jest w pełni zasadny i jest podstawą do tego, aby Wójt Gminy D. dbając o wszystkich mieszkańców skierował pismo z wnioskiem do odpowiedniego organu, który rozpatrzyłby i rozstrzygnął, czy położenie wiatraków od domów nie zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Zdaniem składających zażalenie, powinno być skierowane zapytanie o opinię do Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia lub innego organu (poza RDOŚ i PPIS), który określiłby skutki tak bliskiego usytuowania od domów inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko, a co za tym idzie na ludzi. Protest podpisany przez tak wielu ludzi powinien być potraktowany poważnie, a z tym wiąże się podjęcie odpowiednich kroków przez Gminę. Według stron Wójt winien również zasięgnąć opinii w Ministerstwie Zdrowia lub Ministerstwie Środowiska co do skutków, jakie niosą za sobą wiatraki dla zdrowia ludzi, przebywających w bliskiej odległości. Niedopełnienie tego obowiązku jest naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. W związku z tym, zdaniem składających zażalenie, organ I instancji winien uwzględnić regulację art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiesić postępowanie, ponieważ rozpatrzenie sprawy powinno być uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia przez inne organy (oprócz RDOŚ). Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 i art. 98 K.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że z przepisu art. 98 § 1 K.p.a. wynika jednoznacznie, iż uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Uprawnienie to nie służy zatem innym stronom ani też podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że nie zaistniały ustawowe przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania, gdyż postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej (dwóch turbin wiatrowych) o mocy do 5 MW każda wraz z infrastrukturą towarzyszącą (linią niskiego napięcia, stacją kontenerową, przyłączem elektroenergetycznym SN oraz infrastrukturą komunikacyjną), w obrębie geodezyjnym [...], na działkach nr ewid. 15, 16, 17, 18 i 19 oraz w obrębie geodezyjnym [...] na działkach nr ewid. 308 i 309 zostało wszczęte na wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w W.. W związku z tym wyłącznie ten podmiot może skutecznie wystąpić z żądaniem zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Złożenie wniosku o zawieszenie przez inne osoby niż wnioskodawca musi w tej sytuacji skutkować odmową zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy D., mając na uwadze treść wniosku o zawieszenie postępowania, prawidłowo ocenił, że zasadnym jest także wyjaśnienie, czy w sprawie nie zaistniały przesłanki do podjęcia z urzędu postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania na podstawie przepisów art. 97 § 1 K.p.a. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie może – w ocenie Kolegium - budzić wątpliwości, że nie zaistniała żadna z przesłanek zawieszenia postępowania wymieniona w art. 97 § 1 pkt 1-3 K.p.a. Odnosząc się natomiast do przesłanki wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ II instancji wskazał, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wynika z tego, że obok ustalenia, iż postępowanie jest w toku i, że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania. Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego. Przemawia za tym istota zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Kolegium, konieczność uzyskania opinii Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia lub innego organu, poza RDOŚ i PPIS, który określiłby skutki usytuowania od domów inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W następnej kolejności Kolegium przytoczywszy treść art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) wyjaśniło, że wspomniane przepisy wymieniają jednoznacznie organy właściwe do opiniowania i dokonywania uzgodnień niezbędnych w toku procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wśród tych organów administracji ustawa nie wymienia Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia lub innego organu, poza RDOŚ i PPIS. Oznacza to, że organ administracji właściwy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w tym wypadku Wójt Gminy D.) nie jest zobowiązany do podejmowania działań mających na celu uzyskiwanie stanowisk lub opinii organów administracji, poza wskazanymi w powołanej wyżej ustawie. Według Kolegium podniesiona we wniosku o zawieszenie postępowania opinia, która określiłaby skutki bliskiego usytuowania od domów inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko po pierwsze - nie jest wymagana przepisami obowiązującego prawa, po drugie - nie jest decyzją ani orzeczeniem sądu i po trzecie - nie byłaby wiążąca dla organu orzekającego w sprawie. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia procedury oraz uzyskania opinii i uzgodnień, o których mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazana więc we wniosku opinia nie daje podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Tym samym nie można jej uznać za zagadnienie wstępne względem postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. Ś. powtórzyła w zasadzie zarzuty z zażalenia od postanowienia organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. skarżąca poparła skargę i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z zupełnie innych powodów aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wydane na skutek rozpatrzenia zażaleń A. K. i D. Ś., utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy D. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w obrębie geodezyjnym [...], na działkach nr ewid. 15-19 oraz w obrębie geodezyjnym [...] na działkach nr ewid. 308 i 309. Wspomniane rozstrzygnięcie musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jako wydane z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organowi orzekającemu umknął niewątpliwie fakt, iż w aktualnym stanie prawnym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu zażaleniem do organu II instancji. W rezultacie Kolegium nie było uprawnione do rozpatrzenia wniesionych zażaleń i merytorycznej kontroli postanowienia organu I instancji. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) i obowiązującym w dacie orzekania przez Kolegium, na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją powyższy przepis stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12 (Lex nr 1356312), które zresztą tutejszy sąd w pełni podziela, że aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Według NSA wprowadzone w treści art. 101 § 3 K.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania i miały na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Przesądzenie tego z kolei zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 K.p.a., w myśl którego to przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W motywach rozważanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 K.p.a. przemawia – jego zdaniem - również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Jednocześnie NSA zauważył, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno, bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. NSA podkreślił przy tym, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie, bowiem z art. 142 K.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, które zawarto w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (por. postanowienie z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009 r. Nr 2, poz. 22; z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II GZ 301/08, Lex nr 551916; z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OZ 407/10, Lex nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jest również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie także poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m.in. W. Siedlecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963). Przedstawiona powyżej argumentacja stanowi odzwierciedlenie kształtujących się na tle przedmiotowego zagadnienia poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2921/12 oraz sygn. akt II OSK 2991/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: http://orzecznia.nsa.gov.pl), jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 513/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 112/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 715/11; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 208/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 991/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1165/12, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2014 r., w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 1172/13 i II SA/Łd 1173/13 dostępne pod adresem internetowym: http://orzecznia.nsa.gov.pl. Wobec uznania, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne w drodze zażalenia, a tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie było uprawnione do rozpatrzenia zażaleń A. K. i D. Ś., sąd uchylił zaskarżone postanowienie jako wydane z istotnym naruszeniem art. 101 § 3 K.p.a., pozostawiając jednocześnie w obrocie prawnym postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej. W tym stanie rzeczy zarzuty zawarte w zażaleniu oraz skardze do tutejszego sądu nie mogły odnieść zamierzonego skutku przede wszystkim z uwagi na przedstawione powyżej stanowisko. Brak było bowiem podstaw prawnych do analizowania zasadności przyjętej oceny co do braku podstaw do zawieszenie postępowania, co miało miejsce w ramach postępowania zażaleniowego, które samo w sobie było niedopuszczalne. Z tych wszystkich względów sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. a.tp.