II SA/Łd 1095/18

Dnia 7 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 roku sprawy ze skargi S. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od wezwania do skontaktowania się z MOPS w związku z postępowaniem w sprawie wniosku o udzielnie pomocy finansowej oddala skargę. Lp/ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...], nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. N. od pisma – wezwania Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] w sprawie zgłoszenia się w organie i wyznaczenia terminu wywiadu środowiskowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. pismem z dnia 20 sierpnia 2018 roku wezwał S. N. do zgłoszenia się w organie i wyznaczył termin wywiadu środowiskowego, w związku z prowadzonym postępowaniem z jego wniosku z dnia 22 czerwca 2018 roku o udzielenie pomocy finansowej. W dniu 24 września 2018 roku wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo S. N. z dnia 11 września 2018 roku zatytułowane: "Odwołanie od decyzji z dnia [...]". W treści pisma jego autor wskazał, iż "Decyzja nazwana "WEZWANIE" z dnia [...] podlega uchyleniu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołanym na wstępie postanowieniem, stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. N. od pisma – wezwania Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje m. in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Z kolei zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Uregulowana tym przepisem instytucja odwołania jest środkiem prawnym, zmierzającym do kontroli decyzji wydawanych przez organ pierwszej instancji, a warunkiem koniecznym do jego wniesienia jest wydanie decyzji administracyjnej. Innymi słowy, odwołanie nie przysługuje od czynności organu administracji, która nie jest decyzją administracyjną. Organ administracji wydaje decyzję, gdy załatwia sprawę co do istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 K.p.a.). W sprawie, odwołanie wniesione zostało od ww. pisma – wezwania Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], którym wezwano S. N. do zgłoszenia się w organu i wyznaczono terminu wywiadu środowiskowego, w związku z prowadzonym postępowaniem z jego wniosku z dnia 22 czerwca 2018 roku o udzielenie pomocy finansowej. Wezwanie to – w ocenie Kolegium – nie jest decyzją administracyjną, a skoro tak, to należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania od tego wezwania. Kwestionując powyższe postanowienie skargę wniósł S. N. W jego ocenie w sprawie doszło do naruszenia prawa i to na dużą skalę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W stanie faktycznym sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma organu pierwszej instancji z dnia [...]. W ocenie składu orzekającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kontestowanego w skardze postanowienia. Proceduralną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiło unormowanie art. 134 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. Powołany przepis art. 134 K.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego zacytowanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Przepis art. 134 K.p.a. obliguje zatem organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Jak słusznie dostrzegło Kolegium, niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Pierwsza sytuacja dotyczy przypadków braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadku wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy sytuacji wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Powyższe uwagi o ogólnym charakterze znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 roku, II OSK 1661/06 oraz wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 31 lipca 2013 roku, II SA/Gl 550/13 i z dnia 29 marca 2012 roku, I SA/Gl 124/12; w Warszawie z dnia 28 maja 2013 roku, II SA/Wa 598/13; z dnia 31 stycznia 2013 roku, I SA/Wa 1794/12 i z dnia 16 czerwca 2011 roku, VII SA/Wa 1518/10; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której – wbrew twierdzeniom autora odwołania – nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, którą można kwestionować w drodze odwołania. Taka okoliczność faktyczna będzie miała miejsce zarówno gdy organ nie wyda decyzji administracyjnej, a np. podejmie czynność materialno – techniczną, jak i gdy od danej decyzji odwołanie nie będzie przysługiwać (np. decyzja będzie ostateczna). Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżący wniósł odwołanie od pisma organu pierwszej instancji z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że pismo to nie jest decyzją, stwierdziło jego niedopuszczalność. Takie rozstrzygnięcie – w ocenie składu orzekającego – zasługuje na aprobatę. Wspomniane pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] to skierowane do skarżącego, jako wnioskodawcy w sprawie przyznania pomocy finansowej, wezwanie zobowiązujące go do stawiennictwa w organie i wskazujące termin przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Pismo takowe, wbrew argumentom skarżącego, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Przepis art. 104 K.p.a. przewiduje formę decyzji dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna (por. np. wyroki NSA z dnia 18 lipca 2012 roku, II GSK 911/11; z dnia 15 czerwca 2012 roku, II OSK 497/11; z dnia 25 kwietnia 2012 roku, I OSK 654/11; z dnia 1 lutego 2012 roku, II OSK 2153/10). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają dla wezwania formy decyzji administracyjnej. Rzeczone pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, które jest immanentnym elementem decyzji. Jeżeli pismo nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, lecz jedynie informację o podejmowanych przez organ działaniach, to brak jest podstaw do potraktowania tego pisma jako decyzji. Potraktowanie tego pisma jako decyzji naruszałoby art. 104, jak i art. 107 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Podsumowując, zdaniem składu orzekającego, na aprobatę zasługuje stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w postanowieniu o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, bowiem nie ma podstaw prawnych do uznania pisma z dnia [...] za decyzję administracyjną. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi w całości. Lp/