II SA/Łd 1109/13

Dnia 17 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi J. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. Ł. od zawiadomienia Burmistrza Miasta O. z dnia [...], Nr [...]. Wskazane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Zawiadomieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta O., działając na podstawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomił strony postępowania o dokonanej przez inwestora - Gminę Miasto O. - zmianie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy A w O. wraz z niezbędną infrastrukturą i wskazał zakres wnioskowanych zmian. W piśmie tym organ poinformował także strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości uzyskania wyjaśnień i składania wniosków. Pismem z dnia 21 sierpnia 2013 roku odwołanie od tego zawiadomienia złożył J. Ł. wskazując, że w jego ocenie zawiadomienie jest decyzją, gdyż określa granice przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy. Tym samym rozstrzyga sprawę co do "istoty granic". Odwołujący się wniósł o uchylenie tej "decyzji", bowiem nie spełnia ona kryteriów określonych w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania wskazując, że niedopuszczalność, o której mowa w art. 134 k.p.a., zachodzi m. in. gdy nie ma w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia. Tymczasem, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konsekwencjach normy prawnej dla indywidualnie oznaczonego adresata, czyli o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi np. czynność materialno – techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy strona wniesie odwołanie od przedstawionego jej na piśmie stanowiska organu, które według przepisów prawa materialnego nie może być wyrażone w formie decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organ może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, J. Ł. wniósł odwołanie od pisma informującego o zmianie przez inwestora treści pierwotnego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wniosków oraz zastrzeżeń, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu, zachodzi przesłanka niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, czyli decyzji administracyjnej, za którą nie może być uznane pismo organu pierwszej instancji z dnia [...]. Pismo to nie jest decyzją w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ przepisy te nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla czynności polegającej na informowaniu w toku postępowania o czynnościach stron oraz o możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Zawiadomienie Burmistrza nie posiada cech decyzji administracyjnej. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, dając organowi jedynie prawo do zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem i wypowiedzenia się w tym przedmiocie przez strony. Pismo organu wskazuje jedynie na zakres zmian wnioskowanych przez inwestora w odniesieniu do planowanej inwestycji, nie rozstrzyga o kwestii lokalizacji inwestycji. W skardze na powyższe postanowienie J. Ł. wywodził, że zawiadomienie organu pierwszej instancji jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., z tym, że nie zawiera tylko rozstrzygnięcia co do istoty (nie określa granic inwestycji, wywłaszczenia). Rzeczone zawiadomienie jest decyzją, bowiem jest to akt stosowania prawa, który kształtuje sytuację prawną stron poprzez jednostronne rozstrzygnięcie, wydany jest przez organ administracji (władztwo) i rozstrzyga sprawę co do istoty. Akt ten jest skierowany do wymienionych w nim właścicieli nieruchomości, którzy są zindywidualizowanymi adresatami. W konkluzji autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W stanie faktycznym sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego od zawiadomienia organu pierwszej instancji z dnia [...]. W ocenie składu orzekającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia. Proceduralną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiło unormowanie art. 134 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. Powołany przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego zacytowanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje zatem organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Pierwsza sytuacja dotyczy przypadków braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadku wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych dotyczy sytuacji wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Powyższe uwagi o ogólnym charakterze znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 roku, II OSK 1661/06, Lex Nr 425381 oraz wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 31 lipca 2013 roku, II SA/Gl 550/13, Lex Nr 1355055 i z dnia 29 marca 2012 roku, I SA/Gl 124/12, Lex Nr 1145242; w Warszawie z dnia 28 maja 2013 roku, II SA/Wa 598/13, Lex Nr 1368972, z dnia 31 stycznia 2013 roku, I SA/Wa 1794/12, Lex Nr 1274149 i z dnia 16 czerwca 2011 roku, VII SA/Wa 1518/10, Lex Nr 996564). Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której – wbrew twierdzeniom autora odwołania – nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, którą można kwestionować w drodze odwołania. Taka okoliczność faktyczna będzie miała miejsce zarówno, gdy organ nie wyda decyzji administracyjnej, a np. podejmie czynność materialno – techniczną, jak i gdy od danej decyzji odwołanie nie będzie przysługiwać (np. decyzja będzie ostateczna). Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż skarżący wniósł odwołanie od pisma organu pierwszej instancji z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że pismo to nie jest decyzją, stwierdziło jego niedopuszczalność. Takie rozstrzygnięcie – w ocenie składu orzekającego – zasługuje na aprobatę. Wspomniane pismo organu pierwszej instancji z dnia [...], to zawiadomienie skierowane do stron postępowania w trybie art. 10 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym w szczególności przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W piśmie tym organ powiadomił także strony postępowania o zmianie przez inwestora zakresu wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zawiadomienie takowe, wbrew argumentom skarżącego, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Przepis art. 104 k.p.a. przewiduje formę decyzji dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a nie poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna (por. np. wyroki NSA z dnia 18 lipca 2012 roku, II GSK 911/11, Lex Nr 1225707; z dnia 15 czerwca 2012 roku, II OSK 497/11, Lex Nr 1216734; z dnia 25 kwietnia 2012 roku, I OSK 654/11, Lex Nr 1264894; z dnia 1 lutego 2012 roku, II OSK 2153/10, Lex Nr 1138090). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają dla zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. formy decyzji administracyjnej. Rzeczone zawiadomienie nie zawiera rozstrzygnięcia, które jest immanentnym elementem decyzji. Jeżeli pismo nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy, lecz jedynie informację o podejmowanych przez organ działaniach, to brak jest podstaw do potraktowania tego pisma jako decyzji. Potraktowanie tego pisma jako decyzji naruszałoby art. 104, jak i art. 107 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podsumowując, zdaniem składu orzekającego, na aprobatę zasługuje stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w postanowieniu o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, bowiem nie ma podstaw prawnych do uznania zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. za decyzję administracyjną. Konkludując powyższe rozważania, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji nie zachodzi już nawet potrzeba odnoszenia się do kwestii badania zachowania terminu do wniesienia odwołania, która może nastąpić dopiero w sytuacji pozytywnego wyniku dotyczącego samej dopuszczalności odwołania. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. LS