II SA/Łd 1141/13

Dnia 27 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie: "K.p.a."), uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zajmującego się kruszeniem i sortowaniem odpadowych materiałów budowlanych oraz produkcją: taśmociągów, odwadniaczy, przesiewaczy i konstrukcji stalowych, zlokalizowanego przy ul. A w T., na działce nr ewid. 163/77, obręb [...] i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana na wniosek z dnia 27 lutego 2012r., pochodzący od A. M. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Z.P.H.U. "A", do którego załączona została m.in. karta informacyjna przedsięwzięcia. W toku postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia [...], znak: [...], nałożył na wnioskodawczynię obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia i ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U., nr 199, poz. 1227 ze zm., powoływana także jako: "ustawa"), a następnie po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. i uzgodnieniu warunków realizacji inwestycji z Regionalny Dyrektorem Ochrony Środowiska w Ł. ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Następnie organ II instancji przedstawił zasadnicze zarzuty odwołania od decyzji organu I instancji wniesionego przez B S.A. z siedzibą w W., która podniosła, że z decyzji nie wynika, że planowana inwestycja nie będzie uciążliwa dla terenów sąsiednich i istniejących na nich obiektów, jak i dla środowiska, a także, że jej oddziaływanie zamknie się w granicy działki należącej do inwestora. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji w sposób zbyt ogólny określiła warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, co nie jest zgodne z art. 71 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 1 pkt l lit. b) ustawy. W szczególności decyzja organu I instancji nie określa, jakie normy hałasowe mają być zachowane w przypadku planowanego przedsięwzięcia, a jedynie określa ogólnie, że emisja hałasu do środowiska w trakcie prac budowlanych nie może naruszać standardów jakości środowiska w zakresie ochrony przed hałasem oraz, że emisja hałasu do środowiska (w fazie eksploatacji przedsięwzięcia) nie może naruszać standardów jakości środowiska i winna być zgodna z dopuszczalnymi wartościami określonymi przepisami prawa. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że nie nastąpi przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie. Kolegium wskazało również, że wydając decyzję organ I instancji oparł się przede wszystkim o raport przedłożony przez inwestora, którego ustalenia już w toku postępowania przed organem I instancji zostały zakwestionowane przez odwołującą się Spółkę. Pomimo tego decyzja z dnia [...] nie odniosła się do stawianych zarzutów, czym naruszono art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 85 ust. 1 pkt 1 i 2 pkt 1 ustawy. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że sprawa nie została wyczerpująco wyjaśniona do merytorycznego rozstrzygnięcia oraz wymaga ponownego postępowania przed organem I instancji z uwzględnieniem dotychczas zebranego materiału dowodowego i wskazanych wyżej okoliczności. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożyła A. M., zarzucając jej naruszenie w sposób rażący przepisu art.138 § 2 w związku z art. 7,art.77 § 1 i art. 80 K.p.a.. Skarżąca podniosła, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie znajdowało się na terenie, po byłej fabryce chemicznej, której tereny są nazywane "terenami przemysłowymi". W związku z powyższym na terenach tych nie obowiązują normy ochrony przed hałasem. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca wskazała na znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, w tym przytoczyła również postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...], w którym stwierdzono, że w otoczeniu przedmiotowego przedsięwzięcia znajdują się zakłady przemysłowo – usługowe, a najbliższa zabudowa mieszkaniowa znajduje się ok. 600m od planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca wskazał również, że B S.A. od samego początku składała szereg zastrzeżeń odnoście lokalizacji opiniowanego przedsięwzięcia, podnosząc kwestie związane z emisją hałasu do środowiska. Aby możliwie dokładnie ustosunkować się do wątpliwości ze strony ww. Spółki inwestor zlecił laboratorium Instytutu Informatyki w Ł. wyznaczenie mocy akustycznej najgłośniejszego urządzenia tj. kruszarki EXTEC C12 w celu obliczenia najbardziej prawdopodobnego rozprzestrzeniania się hałasu. Przeprowadzone obliczenia emisji hałasu doprowadziły do wniosków, że spełnione będą dopuszczalne ich poziomy w rejonach gdzie normy te obowiązują. W skardze wskazano także, że w związku z ponownymi uwagami ze strony Spółki, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. zobligował inwestora do przedstawienia dokładnych danych o terenach chronionych akustycznie znajdujących się w pobliży przedmiotowego przedsięwzięcia wraz z podaniem numerów działek i zaznaczeniem na mapie terenów chronionych. Ponadto skarżąca podniosła, że zgodnie ze wskazaniami Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jeśli teren nie podlega ochronie akustycznej, co wynika z zapisów miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku, z rzeczywistego zagospodarowania terenu, to nie ma podstaw do nakładania na inwestora w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunków w zakresie ochrony akustycznej. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę w pełnym zakresie, tymczasem organ ten dokonał tylko kontroli decyzji organu I instancji. W związku z tym skarżąca wniosła o uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519). Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r., w sprawie sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II GSK 1065/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie. Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a.. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchylając decyzję organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a.. Z okoliczności sprawy wynika bowiem jednoznacznie, iż organ odwoławczy podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. upatrywał w dwóch źródłach; w nazbyt ogólnym (nie dość precyzyjnym) określeniu poziomów hałasu wywołanych w fazie realizacji, a następnie eksploatacji projektowanego przedsięwzięcia, a także w braku odniesienia się przez organ I instancji do zarzutów stawianych planowanemu zamierzeniu przez uczestnika postępowania i oparciu wydanej decyzji na raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko opracowanym przez inwestora. Analiza powyższych okoliczności jednoznacznie wskazuje, iż nie mogą one stanowić podstawy rozstrzygnięcia kasacyjnego. Okoliczności związane z oddziaływaniem akustycznym planowanej inwestycji, których doprecyzowania domagał się organ odwoławczy nie mają – z punktu widzenia treści art. 138 § 2 K.p.a. – istotnego znaczenia, a zatem jeśli organ odwoławczy rzeczywiście widział konieczność pogłębienia powyższych kwestii, to winien to uczynić w ramach postępowania odwoławczego. Ponadto w żadnym razie powodem zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie może być brak oceny określonych okoliczności przez organ I instancji, czym także usprawiedliwiał organ odwoławczy wydaną decyzję kasacyjną. Być może ocena okoliczności istotnych z punktu widzenia prowadzonego postępowania dokonana przez organ I instancji była powierzchowna i nie uwzględniała wszystkich zarzutów stawianych wobec inwestycji przez uczestnika postępowania, ale nie zwalniało to organu odwoławczego od dokonania własnej oceny owych okoliczności w ramach prowadzonego postępowania. Konkludując wypada wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a.. Co więcej organ odwoławczy nie pokusił się nawet o wskazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a.. Natomiast powołana przez organ II instancji okoliczności nie dość precyzyjnego określenia oddziaływania akustycznego inwestycji nie ma na tyle skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby jej wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania. Analiza powyższej okoliczności przez organ odwoławczy z pewnością nie naruszałby zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), a realizując zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), w sposób kapitalny mogłaby umożliwić zakończenie sprawy prowadzonej przez organy administracji od ponad dwóch lat. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy powinien rozważyć w pierwszej kolejności możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.) oraz wydania decyzji co do istoty sprawy, mając na uwadze, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto – zważywszy na to, że postępowanie administracyjne toczy się w niniejszej sprawie już od ponad dwóch lat – organ odwoławczy powinien mieć na uwadze względy ekonomiki procesowej i zasadę szybkości postępowania. LS