II SA/Łd 153/18

Dnia 28 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz Gminy Miasta Z. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 9 stycznia 2018 r., pod poz. [...]. A.B. Gmina Miasto Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...]. Wspomnianą decyzją Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania J. B. i W. B., od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. znak [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonych w Z. przy ul. A, o łącznej powierzchni 0,0962 ha: - oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 632/5 o powierzchni 0,0402 ha w obrębie nr [...], stanowiącej współwłasność J. i i W. B. (w ramach małżeńskiej wspólności majątkowej), objętej księgą wieczystą nr [...] – na działki nr: 632/9 o powierzchni 0,0197 ha, 632/10 o powierzchni 0,0052 ha i 632/11 o powierzchni 0,0153ha, - oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 632/6 o powierzchni 0,0560 ha w obrębie nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Z., objętej księgę wieczystą nr [...]– na działki nr: 632/12 o powierzchni 0,0205 ha, 632/13 o powierzchni 0,0152 ha i 632/14 o powierzchni 0,0203 ha, przy zachowaniu następujących warunków: 1) działki nr: 632/9 i 632/12 nie mogą stanowić odrębnych nieruchomości i są przeznaczone na powiększenie nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr 628 w obrębie nr [...], 2) działki nr: 632/11 i 632/14 nie mogą stanowić odrębnych nieruchomości i są przeznaczone na powiększenie nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr 633/1 w obrębie nr [...], 3) działki nr: 632/10 i 632/13 będą stanowiły teren komunikacyjny, umożlwiający pośredni dostęp do drogi publicznej gminnej (ul. A) dla działek przyległych, po ustanowieniu odpowiednich służebności na działkach stanowiących teren komunikacyjny lub dokonaniu sprzedaży sąsiednich wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek gruntu stanowiących teren komunikacyjny, 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części odpowiadającej końcowej części pkt 3 rozstrzygnięcia, tj. w odniesieniu do sformułowania: "po ustanowieniu odpowiednich służebności na działkach stanowiących teren komunikacyjny lub dokonaniu sprzedaży sąsiednich wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek gruntu stanowiących teren komunikacyjny", i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, 2. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na brak legitymacji skargowej Gminy Miasta Z. w niniejszej sprawie. Kolegium wskazało, że według art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Przypisanie przez ustawodawcę wójtowi, burmistrzowi albo prezentowi miasta roli organu administracji publicznej w postępowaniu podziałowym, również w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy wyklucza możliwość przyznania gminie, której jest on organem wykonawczym, statusu strony tego postępowania. Konkluzja ta w jednakowym stopniu odnosi się do kwestii interesu prawnego gminy we wniesieniu skargi na wydaną w tym postępowaniu decyzję lub postanowienie organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późń.zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć trzeba, że celem postępowania sądowoadministracyjnego jest ochrona wolności i praw jednostki przed niezgodnym z prawem działaniem administracji publicznej, zatem sądy administracyjne jako organy wymiaru sprawiedliwości nie są właściwe do rozpatrywania "odwołań" organów niższego stopnia od decyzji organów wyższego stopnia, którymi uchylono rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Powyższe stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 50 § 1 ustawy, które jako kryterium uzasadniające wniesienie skargi do sądu administracyjnego uznaje istnienie interesu prawnego skarżącego. Wymóg powyższy ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Z. w części odpowiadającej końcowej części pkt 3 i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W swojej skardze Gmina Miasto Z., reprezentowana przez Prezydenta Miasta Z. niewątpliwie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, popierając w powyższym zakresie rozstrzygnięcie wydane przez Prezydenta. Tym samym dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez Gminę stanowiłoby de facto umożliwienie kwestionowania przez jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzygnięć organów odwoławczych od decyzji I-instancyjnych wydawanych przez jej organy (w przedmiotowej sprawie Prezydenta). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (postanowienia), niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy czy porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W konsekwencji podzielić należy pogląd, w świetle którego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. Powyższy pogląd przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115, por. też: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17), należy uznać za utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienia NSA z: 5 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1897/13, 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1134/17, 24 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1693/13, 30 września 2014 r. sygn. akt II OSK 2588/14, 22 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 157/09, 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2585/11, wyroki NSA z: 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 888/12, 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak po stronie wnoszącego skargę interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi "inną przyczynę" niedopuszczalności skargi w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skoro zatem skarga została wywiedziona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej, sąd zobligowany był odrzucić skargę. O powyższym sąd orzekł w punkcie 1 sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono w punkcie 2 sentencji postanowienia, mając na względzie brzmienie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. A.B.