II SA/Łd 165/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Warcie z dnia 12 lutego 2021 r. nr XXVII/180/2021 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Warta 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 4, § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 i § 11 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Warta, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. dc W dniu 12 lutego 2021 r. Rada Miejska w Warcie, działając na podstawie art. 4 ust. 1, ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 3, pkt 5 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439), powoływanej dalej jako: "u.c.p.g." oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego podjęła uchwałę nr XXVII/180/2021 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Warta, powoływanego dalej jako: "Regulamin". Skargę na powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie § 3 ust. 1, § 6 ust. 4, § 10 ust 1 pkt 1 i 2, § 11 ust. 1 i 2 Regulaminu, wywiódł Prokurator Rejonowy w Sieradzu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa: 1. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej oraz zaniechanie uregulowania w § 3 ust. 1 Regulaminu kwestii dotyczącej osób obowiązanych do uprzątnięcia innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, podczas gdy przepis artykułu stanowiącego podstawę delegacji stanowi, że Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: (...) wymagań w zakresie: (...) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; 2. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie § 6 ust. 4 Regulaminu zakazu wrzucania do koszy ulicznych odpadów pochodzących z nieruchomości zamieszkałych oraz niezamieszkałych, podczas gdy zapis ten nie znajduje uzasadnienia w przepisach kompetencyjnych przyznających radzie gminy uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego; 3. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej oraz sformułowanie przepisów zawartych w § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu w formie postulatów pozbawiających je wartości normatywnych; 4. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 11 ust. 1 Regulaminu przepisów zakazujących utrzymywania zwierząt gospodarskich w zabudowie wielorodzinnej, jednorodzinnej zlokalizowanej na terenach miejskich oraz na terenach przeznaczonych do użytku publicznego podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich wyłącznie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 5. art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 3, ust. 4 pkt 2 i 3, ust. 5 u.c.p.g., art. 12. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt poprzez uregulowanie w § 11 ust. 2 Regulaminu materii będącej przedmiotem powyższych regulacji ustawowych oraz nałożenie określonych obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie w zakresie gromadzenia i usuwania nieczystości, przeciwdziałania zanieczyszczeniu terenu nieruchomości, wód powierzchniowych i wód podziemnych oraz w zakresie zapewnienia zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. oraz zaniechała uregulowania w § 3 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały kwestii dotyczącej osób obowiązanych do uprzątnięcia innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, regulując jedynie kwestię uprzątnięcia błota, śniegu, lodu. Następnie Prokurator wskazał, że istotnie narusza prawo także § 6 ust. 4 Regulaminu, wprowadzający zakaz wrzucania do koszy ulicznych odpadów pochodzących z nieruchomości zamieszkałych oraz niezamieszkałych. Tak sformułowany zakaz nie znajduje uzasadnienia w przepisach kompetencyjnych przyznających radzie gminy uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego wyłącznie w zakresie określonym przepisami art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. Odnosząc się do treści zawartych w § 10 ust. i pkt 1 i 2 Regulaminu, Prokurator stwierdził, że sformułowano tam jedynie postulaty pozbawione wartości normatywnych. Za konkretyzację art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie sposób uznać zapisów wskazujących na "zobowiązanie do zachowania środków ostrożności oraz zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia starań, by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia" oraz zapisu "utrzymujący psy i inne zwierzęta domowe są zobowiązani do sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami". Nie można bowiem dookreślić, jaka opieka jest właściwa, jakie środki ostrożności oraz starania są wystarczające do zachowania się zgodnie z uregulowanym przez Radę Miejską przepisem. Badania przedmiotowych zapisów należy dokonywać z perspektywy zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, z której z kolei wywodzone są między innymi zasady przyzwoitej legislacji oraz określoności przepisów prawa. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator stwierdził, że dla oceny zgodności sformułowania danego przepisu z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są trzy kryteria, które składają się na tak zwany test określoności prawa: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Odnosząc się do treści § 11 ust. 1 Regulaminu, w którym uregulowano przepisy zakazujące utrzymywania zwierząt gospodarskich w zabudowie wielorodzinnej, jednorodzinnej zlokalizowanej na terenach miejskich oraz na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, strona skarżąca stwierdziła, że przekroczono delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., bowiem zakazano utrzymywania zwierząt gospodarskich nie tylko na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, lecz także na innych mieszczących się w zakresie pojęciowym ujętym w § 11 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu. Zaskarżone przepisy nie regulują "wyłączenia z produkcji rolnej" jako zasadniczej przesłanki obowiązywania zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na danym terenie i tym samym pozostają w sprzeczności z ustawą. Z kolei w § 11 ust. 2 Regulaminu, Rada Miejska w Warcie nałożyła określone obowiązki na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie w zakresie gromadzenia i usuwania nieczystości, przeciwdziałania zanieczyszczeniu terenu nieruchomości, wód powierzchniowych i wód podziemnych oraz w zakresie zapewnienia zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich. Kwestie uregulowane w zaskarżonym przepisie zostały wcześniej uregulowane w przepisach rangi ustawowej, tj. art. art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2069), art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 3, ust. 4, ust. 5 u.c.p.g. oraz art. 12. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 638). Powtórzenie w uchwale zakazów lub nakazów ustawowych wyczerpujących regulacje ustawową i nie powtarzających ich wiernie z ustawą wprowadza adresata uchwały w błąd bowiem reguluje obowiązki, które w akcie prawnym hierarchicznie wyższym zostały określone jako zakazy, przez co narusza zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Warcie uznała ją za zasadną i stwierdziła, że Uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie organ wskazał, że po uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zostanie wprowadzony nowy regulamin, w którym uwzględnione zostaną zarzuty podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z wnioskiem o rozpoznanie niniejszej sprawy w tym trybie wystąpiła strona skarżąca, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, co pozwoliło na przyspieszenie jej rozpoznania. Następnie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Z kolei podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a. Przywołany przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, w myśl którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. Według art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Kontrolowana na gruncie rozpatrywanej sprawy uchwała nr XXVII/180/2021 Rady Miejskiej w Warcie z dnia 12 lutego 2021 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Warta, powoływanego dalej jako: "Regulamin", jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.c.p.g.". Te zaś, co jasno wynika z regulacji art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483), powoływanej dalej jako: "Konstytucja RP", są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 u.c.p.g., który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Przepis ten w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w ust. 1 stanowił, że Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z kolei art. 4 ust. 2a u.c.p.g. wskazuje, że Rada gminy może w regulaminie: 1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów; 2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne; 3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące; 4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady; 5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny. Uwzględniając poczynione na wstępie rozważań uwagi należy stwierdzić, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis art. 4 u.c.p.g. stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Gmina nie może bowiem wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). A zatem, skoro w regulaminie powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, CBOSA). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/07, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2498/16, CBOSA). Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić w pierwszej kolejności trzeba, że trafny jest podnoszony przez Prokuratora zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie § 6 ust. 4 regulaminu zakazu wrzucania do koszy ulicznych odpadów pochodzących z nieruchomości zamieszkałych oraz niezamieszkałych. Zgodnie z treścią zaskarżonego § 6 ust. 4 Regulaminu: "Zabrania się wrzucania do koszy ulicznych odpadów pochodzących z nieruchomości zamieszkałych oraz nieruchomości niezamieszkałych". Należy w tym miejscu wyjaśnić, że katalog zamknięty materii, jakie powinny zostać uregulowane w regulaminie, zostały w sposób wyczerpujący określone w przytoczonym a wstępie rozważań art. 4 ust. 2 oraz ust. 2a u.c.p.g. Nie występują wśród nich możliwości nakładania jakichkolwiek zakazów, w żaden sposób nie da się również wyinterpretować upoważnienia do wprowadzenia takiego zakazu. Ponadto należy wskazać, że powyższy zapis pozostaje w sprzeczności z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządki przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. A więc, skoro powyższy przepis nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a regulamin określa już zasady postępowania w stosunku do niektórych z tych odpadów, natomiast w stosunku do innych odpadów zasady postępowania określają przepisy odrębne, np. ustawa o odpadach, to wprowadzanie w regulaminie dodatkowych zakazów, nieobjętych delegacją materii ustawowej, jest nieuprawnione (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1196/14 oraz WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1134/20, CBOSA). Zgodzić się należy również z zarzutem naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej oraz sformułowanie przepisów zawartych w § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu w formie postulatów pozbawiających je wartości normatywnych. Zgodnie z przywołanym przepisem Regulaminu: "obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe są następujące: utrzymujący zwierzęta domowe są zobowiązani do zachowania środków ostrożności i zapewniających ochronę zdrowia i życia ludzi oraz zwierząt, a także dołożenia starań, by zwierzęta te były jak najmniej uciążliwe dla otoczenia (pkt 1); utrzymujący psy i inne zwierzęta domowe są zobowiązani do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, a w szczególności nie pozostawania psów bez dozoru, jeżeli pies nie jest należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym, bądź na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielnie wydostanie się z niego" (pkt 2). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, taki zapis jest zbyt ogólny i nie zawiera w sobie treści normatywnej. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Powołany przepis zobowiązuje organ uchwałodawczy do szczegółowego określenia zasad utrzymania czystości i porządku związanych z utrzymywaniem zwierząt domowych w taki sposób, aby chroniły one przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W związku z tym organ stanowiący musi w regulaminie w sposób wszechstronny i wyczerpujący wskazać działania, które zobowiązana będzie podjąć osoba utrzymująca zwierzęta domowe, aby uchronić ludzi przed zagrożeniem lub uciążliwością z ich strony. Należy zaznaczyć, że nałożone na właścicieli zwierząt domowych obowiązku muszą być nie tylko konkretne, ale jednocześnie egzekwowalne. Tymczasem zapisy § 10 Regulaminu nie wskazują kiedy utrzymywanie zwierząt domowych nie będzie wiązało się z zagrożeniem dla ludzi oraz uciążliwością wynikającą z utrzymywania zwierząt domowych, nie precyzują na czym polegać mają działania prowadzące do ochrony ludzi przed zagrożeniami ze strony zwierząt domowych (innych niż psy, gdyż w § 10 ust. 2 Regulaminu określono warunki pozostawiania psów bez dozoru, a w ust. 3 warunki wyprowadzania psów) i ochrony przed uciążliwościami związanym z ich utrzymywaniem. Przywołać w tym miejscu należy jednocześnie treść art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 281), powoływanej dalej jako: "k.w.", z którego wynika obowiązek zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierząt. Zgodnie z jego treścią w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany (§ 1). Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (§ 2). Zdaniem Sądu, brak jednoznacznego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co prowadzi do braku możliwości ich egzekwowania i sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna. Zapis zawarty w Regulaminie jest zbyt ogólny i nieprecyzyjny, stanowi jedynie zmodyfikowane powtórzenie regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a więc jego przekształcenie i w sposób istotny go narusza (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 60/20, z dnia 27 maja 2022, sygn. akt II SA/Łd 16/22 oraz WSA w Lublinie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 93/21, CBOSA). Sąd wyraził aprobatę również na zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 11 ust. 1 Regulaminu przepisów zakazujących utrzymywania zwierząt gospodarskich w zabudowie wielorodzinnej, jednorodzinnej zlokalizowanej na terenach miejskich oraz na terenach przeznaczonych do użytku publicznego. Zapisy § 11 ust. 1, zgodnie z którym: "wprowadza się zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich: w zabudowie wielorodzinnej (pkt 1); w zabudowie jednorodzinnej zlokalizowanej na terenach miejskich (pkt 2); na terenach przeznaczonych do użytku publicznego" (pkt 3), stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. zgodnie z którym: Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W związku z treścią powyższego przepisu, należy wskazać, że Rada Gminy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., byłą upoważniona jedynie do wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Z kolei w przepisie § 11 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu nie zostało wprost wskazane, że określony w nim zakaz dotyczy terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, co może budzić wątpliwości interpretacyjne z uwagi na niejednoznaczność zapisu. Obowiązkiem organu uprawnionego do stanowienia aktu prawa miejscowego jest takie ukształtowanie jego treści, aby wprowadzony doń przepis był zrozumiały, nie zaś wieloznaczny, jego hipoteza nie może prowadzić do niedookreśloności treści normy prawnej. Konstytucyjny obowiązek działania władz publicznych na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej wymóg przestrzeganie reguł poprawnej legislacji, w tym dostatecznej określoności przepisów prawa. Przepis o niedookreślonej treści nie spełnia takiego wymogu, a narusza art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r, sygn. akt II OSK 2950/19, CBOSA). Sąd podziela również ostatni zarzut wskazany w skardze, a więc uregulowanie w § 11 ust. 2 Regulaminu materii unormowanej w przepisach powszechnie obowiązujących. Zgodnie z treścią § 11 ust. 2 Regulaminu: "Osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie zobowiązane są do: gromadzenia i usuwania nieczystości powstających podczas chowu lub hodowli zwierząt gospodarskich (pkt 1); przeciwdziałania zanieczyszczeniu terenu nieruchomości, wód powierzchniowych i podziemnych nieczystościami powstającymi podczas chowu lub hodowli zwierząt gospodarskich (pkt 2); zapewnienia zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich" (pkt 3). Zdaniem Sądu, takie zapisy stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Wprowadzone w przywołanych przepisach Regulaminu nakazy, unormowane są przepisami ustawowymi i mieszczą się w dyspozycji czynów zabronionych wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, tj. art. 91 k.w., zgodnie z którym: kto zanieczyszcza drogę publiczną lub na tej drodze pozostawia pojazd lub inny przedmiot albo zwierzę w okolicznościach, w których może to spowodować niebezpieczeństwo lub stanowić utrudnienie w ruchu drogowym, podlega karze grzywny do 1500 złotych albo karze nagany i art. 145 k.w. w myśl którego: kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 431/20 oraz WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 187/20, CBOSA). Ponadto kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta, także gospodarskie, w tym odchodów zwierząt z nieruchomości uregulowana została przepisami rangi ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 4 z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) obowiązek usuwania odchodów zwierząt z nieruchomości obciąża właścicieli, posiadaczy, zarządzających nieruchomościami, natomiast w art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 u.c.p.g. określono zakres obowiązków zarządców dróg, przedsiębiorców użytkujących torowiska, właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej oraz gminy dotyczący uprzątnięcia i pozbycia się zanieczyszczeń z nieruchomości. Z kolei obowiązek zapewnienia zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich wynika z treści art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 638), zgodnie z którymi kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie jest obowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania (ust. 1) oraz warunki chowu lub hodowli zwierząt nie mogą powodować urazów i uszkodzeń ciała lub innych cierpień (ust. 2). W związku z powyższym, obowiązki usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta, w tym odchodów zwierząt z nieruchomości oraz utrzymywania zwierząt gospodarskich, w tym zapewnienia im minimalnych warunków utrzymywania uregulowane zostały przepisami rangi ustawy. Co należy jednocześnie podkreślić, zapewnienie zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich stanowi przekroczenie również z tej przyczyny, że przepis u.c.p.g. wskazuje na obowiązek wskazania zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, ale nie obowiązku zapewnienia odpowiednich pomieszczeń gospodarskich. Postanowienie uchwały w tym zakresie wykracza zatem poza dyspozycję ustawową, zwłaszcza, że zasady dotyczące postępowania z takimi zwierzętami w zakresie wymagań dotyczących pomieszczeń dla nich przeznaczonych, jak już wyżej wspomniano, uregulowane zostały w ustawie o ochronie zwierząt. Jednocześnie Sąd zauważa, że określone w § 11 ust. 2 Regulaminu obowiązki "przeciwdziałania zanieczyszczeniu terenu nieruchomości, wód powierzchniowych i podziemnych" oraz "zapewnienia zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich" pozostawiają zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej, a warunki jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli ich dochować (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1651/20, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podzielił jednakże zarzutu naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Zdaniem Prokuratora niewypełnieniem delegacji ustawowej jest zaniechanie uregulowania w § 3 ust. 1 Regulaminu kwestii dotyczącej osób obowiązanych do uprzątnięcia innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W ocenie Sądu, nie można stwierdzić nieważności zgodnego z prawem zapisu Regulaminu stanowiącego, że: "Właściciele nieruchomości obowiązani są do uprzątnięcie błota, śniegu, lodu z tych części nieruchomości, które przeznaczone są do użytku publicznego, tak by nie sprawiało to zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, nie zagrażało istniejącej zieleni oraz zachowywało możliwości odpływu wód roztopowych do kanalizacji". Okoliczność, że treść § 3 ust. 1 Regulaminu nie obejmuje uprzątnięcia "innych zanieczyszczeń" z części nieruchomości służących do użytku publicznego nie upoważnia do stwierdzenia jego nieważności. Jest to pominięcie uchwałodawcze, którego skutki mogłyby być usunięte poprzez wydanie uchwały zmieniającej (uzupełniającej) Regulamin. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 797/05, zgodnie z którym naruszenie prawa przez pominięcie w treści aktu wykonawczego samorządu terytorialnego niektórych materii przekazanych do uregulowania w formie takiego aktu nie stanowi istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 91 ust.1 u.s.g. Jak podkreśla bowiem B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997 r nr 4 s. 23 i d. t. 6, według konstrukcji wad powodujących nieważność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II S.A./Wr 1459/97, OSS 1998/3/79. Do kategorii uchybień wykazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa można natomiast zaliczyć, jak wskazuje Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną , Samorząd Terytorialny 1994/6 /13 t.1, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, nadanie jej błędnej nazwy lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przy założeniu, że istnieje przepis umocowujący do jej podjęcia. Wydaje się, że przy aktach samorządu terytorialnego częściowa realizacja upoważnienia może być także zaliczana do wad nieistotnych. Skutki takiego zaniechania mogą bowiem zostać zniesione przez wydanie dodatkowej uchwały mającej niejako uzupełniający charakter. Mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należało cechę istotności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 ust. 4, § 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 11 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Warta, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. dc