II SA/Łd 221/14

Dnia 24 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek rodzinny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr znak: [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako: k.p.a.), art. 4, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 9, art. 11a, art. 23, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959) zmienił decyzję własną z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dziecko O. L.-Ł. w ten sposób, że orzekł o przyznaniu zasiłku rodzinnego w wysokości 77 zł na okres od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 170zł na okres od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 32 ustawy, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Podkreślił dalej, iż przytoczony przepis daje organowi właściwemu w sprawie możliwość dokonania korekty ostatecznych decyzji w przypadkach, w których już po uprawomocnieniu decyzji ulegnie zmianie sytuacja rodzinna, a zmiana ta ma wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Przenosząc powyższe na grunt sprawy P. L. organ wskazał, iż w dniu 5 grudnia 2012 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na dziecko O. L.-Ł., który został pozytywnie załatwiony decyzją z dnia [...] Z kolei w dniu 29 października 2013 r. do Centrum wpłynęło zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Ł.. w Ł., sygn. akt [...] z dnia [...] z informacją iż dla małoletniej O. L.-Ł. od dnia 18 grudnia 2012 r. został ustanowiony opiekun prawny. Zgodnie zaś z art. 4 ustawy, prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców lub opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się. Reasumując, skoro w dniu 18 grudnia 2012 r. dla małoletniej został ustanowiony opiekun prawny to zdaniem organu zaistniała podstawa do zmiany decyzji z dnia [...] poprzez przyznanie stronie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do dnia 31 grudnia 2012 r. W odwołaniu od powyższej decyzji D. L. (przedstawiciel ustawowy P. L.) wyjaśniła, iż małoletnia jest jej wnuczką, która wraz z matką P. L. (niepełnoletnią w okresie od [...] do [...]) zamieszkiwała u odwołującej. Nadto, iż opiekę faktyczną nad małoletnią sprawowała odwołująca, bowiem matka uczęszczała do szkoły. Z kolei opiekun prawny faktycznie opieki nie sprawował. To odwołująca reprezentowała wnuczkę w sprawach urzędowych, a nadto w momencie składania wniosku o przyznanie zasiłku nie było jeszcze ustalonego opiekuna prawnego. Jednocześnie nikt nie poinformował odwołującej o tym, że nie może pobierać zasiłku na wnuczkę z uwagi na to, że został ustanowiony opiekun prawny. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania D. L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało mocy decyzję organu I instancji. Przywołując ustalony w sprawie stan faktyczny Kolegium zwróciło uwagę, iż z przepisu art. 4 ustawy wynika m.in., iż zasiłek rodzinny przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539zł. Z kolei dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany; powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone (art. 11a ustawy). Organ podkreślił dalej, przywołując treść art. 32 ustawy, iż jak wynika z akt sprawy, w dniu 29 października 2013 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło zaświadczenie SR dla Ł. w Ł., sygn. akt [...] z którego wynika, iż Ż. P. została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniej O. L.z, córki P. L.. Ustanowiony opiekun prawny złożył przyrzeczenie w dniu 18 grudnia 2012 r. Zgodnie zaś z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym opiekun jest upoważniony do podejmowania działań ze skutkiem prawnym, od momentu złożenia przyrzeczenia. W związku z powyższym, od miesiąca następującego po miesiącu, w którym opiekun prawny złożył przyrzeczenie, świadczenia rodzinne nie przysługują. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. L. powtórzyła argumentację odwołania. Skarżąca dodała, iż o konieczności zmiany wnioskodawcy o przyznanie zasiłku rodzinnego na małoletnią ustanowiony opiekun prawny nie poinformował strony, ani nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie takiego świadczenia. Oświadczyła, iż nie posiadała wiedzy, że z dniem ustalenia opiekuna prawnego nie może pobierać na wnuczkę zasiłku rodzinnego, wiedzę tę otrzymała matka dziecka gdy występowała z nowym wnioskiem i z wydanej decyzji. Dodała, iż ustalony opiekun prawny poza odebraniem wnuczki ze szpitala i obecnością przy pierwszym szczepieniu nie podejmował żadnych czynności względem podopiecznej, nie interesował się jej losem. Nadto nie wystąpił o zasiłek rodzinny przez co niewątpliwie naruszył dobro małoletniej, nie informując organu pomocowego o ustanowieniu doprowadził do wydania decyzji, której następstwem będzie obowiązek zwrócenia wypłaconych kwot, co niewątpliwie pogorszy sytuację materialną małoletniej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...], którą Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję własną z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na dziecko O. L.-Ł. w ten sposób, że orzekł o przyznaniu zasiłku rodzinnego w wysokości 77 zł na okres od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 170zł na okres od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Przypomnieć trzeba, iż decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał zasiłek rodzinny na dziecko O. L. na okres od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 77zł miesięcznie, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w miesiącu grudniu 2012 r. w wysokości 1000zł i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od dnia 1 grudnia 2012 r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 170zł miesięcznie. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W szczególności przepis art. 32 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Na tle przytoczonej normy prawnej ukształtowane zostało stanowisko, w pełni podzielane przez sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Pogląd ten uznać należy za dominujący w orzecznictwie, a uzasadniony obowiązującą w prawie polskim zasadą lex retro non agit. Po to zatem, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim w szczególności art. 32 ust. 1 ustawy, ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a., ani w związku z art. 16 ust. 6 ustawy. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem ex nunc. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie przyznano, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 ustawy, decyzji przyznającej świadczenie. Uchylenie decyzji przyznającej świadczenia rodzinne ze skutkiem ex tunc może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie spełnione są przesłanki uznania, że świadczenia rodzinne zostały nienależnie pobrane, a co się z tym wiąże, strona zobowiązana jest do ich zwrotu. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn.akt I OSK 1099/12; z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn.akt I OSK 1280/12; z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 945/12; z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08; z dnia 10 lipca 2009 r., sygn.akt I OSK 1501/08; z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1208/09; orzeczenia WSA w Łodzi z dnia 18 lutego 2014 r., sygn.akt II SA/Łd 2/14 oraz z dnia 12 lutego 2013 r., sygn.akt II SA/Łd 1114/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn.akt IV SA/Gl 414/12 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej ustalił, iż w dniu 29 października 2013 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło zaświadczenie Sadu Rejonowego dla Ł. w Ł., sygn. akt [...], z którego wynika, iż Ż. P. została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniej O. L., córki P. L.. W dniu 18 grudnia 2012 r. opiekun prawny złożył przyrzeczenie i od tego dnia to opiekun prawny był podmiotem upoważnionym do podejmowania działań ze skutkiem prawnym. Oznaczało to, zdaniem organu, iż od tej daty to opiekunowi prawnemu, a nie D. L. przysługiwało uprawnienie do wystąpienia o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Na podstawie tych informacji organ odwołał się do przesłanki zmiany sytuacji rodzinnej strony i na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, zmienił ostateczną decyzję z dnia [...] Mając na uwadze podzielane przez skład stanowisko judykatury stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do wydania takiej decyzji, gdyż okres na jaki mocą tego rozstrzygnięcia przyznano skarżącej prawo do świadczeń rodzinnych już upłynął. A sytuacji, gdy okres na który przyznano świadczenia już upłynął, a w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie decyzji wobec zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej wnioskodawcy wówczas znajduje zastosowanie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Z uzasadnień zaskarżonych rozstrzygnięć nie wynika, aby organy administracji obu instancji, badały zaistnienie w sprawie przesłanek nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy. Reasumując, w świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż nie było dopuszczalne rozstrzygnięcie o zmianie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ze skutkiem ex tunc. Na marginesie dodać trzeba, iż zdaniem sądu nie było uzasadnione przywołanie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przepisu art. 163 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Natomiast, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, reprezentowany jest jednolity pogląd, że art. 163 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowić będą zatem przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, które muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 423/08; wyroki WSA w Łodzi z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 616/11 i z dnia 9 marca 2012 r., sygn.akt II SA/Łd 42/12 - publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji uwzględnią wyżej zaprezentowaną wykładnię, mających w sprawie zastosowanie, przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz rozważając istotne w sprawie okoliczności, dokonają prawidłowej subsumcji i wydadzą rozstrzygnięcie zgodne z prawem . Wobec powyższego stwierdzić trzeba, iż zarówno decyzja samorządowego kolegium odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. a.tp.