II SA/Łd 250/09

Dnia 28 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą we W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: - odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. J. pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego (w oparciu o konstrukcję niedokończonego dworca autobusowego) oraz budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki o pojemności 8 m3 na działkach nr ewid. [...] położonych przy ul. P. w S. Na powyższą decyzję skargę wniosła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą we W. W skardze tej Spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca podniosła, iż wykonanie tej decyzji przez inwestora rodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozpoczęcie realizacji inwestycji spowoduje podłączenie obiektu do studzienek i sieci znajdujących się na terenie należącym do Spółki (bez jej zgody), co trudno będzie naprawić w toku realizacji przedsięwzięcia, gdyż dla inwestycji nie przewidziano alternatywnego sposobu odprowadzania ścieków. Spowoduje to konieczność znoszenia przez stronę skarżącą stanu niezgodnego z prawem, naruszającego jej prawa, w tym przede wszystkim prawo własności bez żadnej podstawy prawnej. Tym bardziej, że nie ma gwarancji, iż istnieje możliwość wybudowania alternatywnego sposobu odprowadzania ścieków bez naruszenia praw osób trzecich. Ewentualne uwzględnienie skargi skutkować będzie wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, co pozbawi inwestora możliwości dokończenia budowy. Sytuacja taka wymagać będzie wszczęcia odrębnego postępowania zmierzającego do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Zdaniem Spółki, z uwagi na nakład środków, jak również czas trwania ewentualnych postępowań w tym zakresie, zasadnym jest uniemożliwienie realizacji spornej inwestycji do czasu wydania przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie. Nadto strona skarżąca zarzuciła, że budowa zgodnie z pozwoleniem na budowę "bezodpływowego" zbiornika na ścieki o tak małej pojemności rodzi niebezpieczeństwo wybijania ścieków i przelewania się ich na jej nieruchomość, co może spowodować znaczne szkody. Kwestia ta ma dla niej ogromne znaczenie, gdyż prowadzi na własnej nieruchomości handel artykułami spożywczymi. Ponadto wybijanie ścieków z pewnością będzie powodować zniechęcenie klientów skarżącej do korzystania z jej obiektu z uwagi na niedogodności z tym związane. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż powołane przez skarżącą Spółkę argumenty uzasadniają uwzględnienie wniosku i na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na to postanowienie uczestnik postępowania – K. J. podniósł, iż zbiornik na ścieki jest budowany nie na terenie Spółki, ale na działce, która nawet nie sąsiaduje z działką Spółki. Budowa tego typu zbiorników jako niezależnej instalacji nie skutkuje żadnymi uciążliwościami dla instalacji już istniejącej. Odbiór nieczystości będzie dostosowany do bieżących potrzeb. K. J. przedstawił także umowę na wykonywanie usługi wywozu nieczystości płynnych zawartą w dniu 20 maja 2009r. z firmą A z siedzibą w B. Podniósł także, iż z projektu wynika, że ewentualne wybicie ścieków, gdyby miało nastąpić, to nastąpi wewnątrz budynku, a nie bezpośrednio ze zbiornika. Budowa szczelnych zbiorników bezodpływowych, wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, jest alternatywnym sposobem odprowadzania ścieków, gdyż propozycja Spółki dotycząca podłączenia się do jej instalacji sanitarnej i deszczowej jest z punktu widzenia ekonomicznego nie do przyjęcia. Nadto K. J. podał, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje u niego straty wynikające z niedotrzymanych umów oraz zysków utraconych w związku z brakiem możliwości eksploatacji obiektu na sumę 500.000 zł, w związku z czym wnosi o zabezpieczenie od strony skarżącej tej kwoty jako formy zadośćuczynienia w przypadku, gdyby skarga okazała się bezzasadna. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2009r., sygn. akt II OZ 717/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 24 kwietnia 2009r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z konstrukcji normy prawnej zawartej w art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, iż to na stronie spoczywa obowiązek wykazania we wniosku przesłanek zawartych w powołanym przepisie, tj. przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania decyzji dotyczącej budowy inwestycji z reguły wiąże się nie tylko z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków po stronie osób trzecich, ale także inwestora. Istotne znaczenie ma wyważenie racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku oraz interesów inwestora. Sąd winien zatem brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz rozważyć możliwość zastosowania przepisu art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgodnie, z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest więc istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004r., sygn. akt GZ 138/04 – nie publikowane). Omawiana instytucja ma więc na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Z konstrukcji w/w normy prawnej wynika także, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 27 sierpnia 2009r., iż to na stronie spoczywa obowiązek wykazania we wniosku przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku, tj. przedstawienia takich okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Dodać przy tym trzeba, iż sąd jedynie ocenia, czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i nie dokonuje oceny zasadności skargi, gdyż ustawa normująca postępowanie przed sądami administracyjnymi nie zawiera regulacji umożliwiającej zastosowanie omawianej instytucji w zależności od oceny prawdopodobieństwa wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. np. postanowienia NSA: z dnia 6 lutego 2008r., I OZ 47/08; z dnia 1 kwietnia 2008r., I OZ 209/08; z dnia 3 lipca 2008r., I OZ 493/08; z dnia 18 czerwca 2008r., I OZ 386/08; z dnia 13 czerwca 2008r., I OZ 410/08 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz postanowienie NSA z dnia 16 czerwca 2005r., II OZ 513/05 – nie publikowane). Oceny takiej sąd administracyjny dokonuje bowiem dopiero wydając wyrok w rozpatrywanej sprawie (art. 132 p.p.s.a.). W związku z tym, samo ogólnikowe powołanie się na skutki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie stanowi uprawdopodobnienia ich wystąpienia w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi również wątpliwości, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w powołanym wyżej art. 61 § 1 p.p.s.a., tak więc przepisu § 3 nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę jest ostateczna i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest realizacją "prawa zabudowy" określonego w art. 4 tej ustawy. Prawo zabudowy będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, jest więc po części też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się także uwagę, iż konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Należy również wskazać, iż to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. np.. postanowienia NSA: z dnia 15 lutego 2008r., II OZ 1202/07: z dnia 22 lutego 2008r., II OZ 131/08; z dnia 26 lutego 2008r., II OZ 145/08 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu strona skarżąca nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować skutki, o jakich stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Zawarta we wniosku argumentacja odnosi się przede wszystkim do kwestionowania legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – powołuje się na konieczność znoszenia stanu niezgodnego z prawem, naruszenie jej prawa własności. Jak zaś już wyżej wskazano, nie można zarzutów odnoszących się do zaskarżonej decyzji utożsamiać z podstawami wniosku o wstrzymanie jej wykonania. Poza tym, uzasadniając swój wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, strona skarżąca powołuje się na ewentualne, późniejsze postępowania oraz związane z tym bliżej nieokreślone nakłady środków, w tym po stronie inwestora, które mogą być następstwem mogącego zapaść w rozpatrywanej sprawie – a więc hipotetycznego na tym etapie postępowania przed Sądem – wyroku uwzględniającego skargę. Spółka nie precyzuje również pojęcia mogących zaistnieć po jej stronie "znacznych szkód" związanych z niebezpieczeństwem wybijania ścieków i przelewania się ich na jej nieruchomość w związku z budową zgodnie z pozwoleniem na budowę "bezodpływowego" zbiornika na ścieki. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w postanowieniu. A.D.