II SA/Łd 43/16

Dnia 13 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi E. Z. i P. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. Z. i P. Z. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...], znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania E.Z. i P.Z. , utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...], nr [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Starosta [...], po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i H. małżonkom K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i elektrycznej wewnętrznej linii zasilającej na działce nr ewid. 352/6 w P. W odwołaniu od tej decyzji E.Z. i P.Z. zarzucili naruszenie art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez udzielenie pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...]., której wykonalność została wstrzymana, a następnie uchylono ją na mocy decyzji z dnia [...] oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy poprzez udzielenie pozwolenia na budowę obiektowi, który w szczególności będzie zacieniał w stopniu znacznym sąsiednie nieruchomości, emitował gazy i pyły pochodzące z umiejscowionej w obiekcie kotłowni. Z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika również, że wobec wniesienia przez E.Z. i P.Z. do Urzędu Gminy i Miasta w P. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...]., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy, postanowieniem z dnia [...]. Burmistrz Gminy i Miasta P. wstrzymał wykonanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], znak: [...] będącej podstawą dla udzielonego pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia [...], znak: [...], uchylił decyzję z dnia [...] znak: [...] i ustalił nowe warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S., po rozpatrzeniu odwołania E. i P. małżonków Z., decyzją z dnia [...]., znak: [...] uchyliło decyzję z dnia [...] znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Gminy i Miasta P. Wobec wstrzymania przez Burmistrza Gminy i Miasta P. wykonania decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...] zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z [...]., znak: [...] dotyczącej warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Gminy i Miasta P. postanowieniem z dnia [...] pozostawił bez rozpatrzenia wniosek A. i H. małżonków K. z dnia 13 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. W zaistniałej sytuacji, Wojewoda [...] pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z prośbą o rozważenie możliwości zbadania zgodności z prawem wydanego przez Burmistrza Gminy i Miasta P. postanowienia z dnia [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku A. i H. małżonków K. Pismem z dnia 6 lipca 2015 r. SKO w S. poinformowało o niemożności zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności w rozpatrywanym przypadku. Poprzez czynność materialnoprawną jaką jest "pozostawienie bez rozpatrzenia", postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy zostało zakończone - ustała zatem przyczyna zawieszenia. W aktualnym stanie, wobec uchylenia przez SKO decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. o warunkach zabudowy z dnia [...], uchylającej decyzję pierwotną z dnia [...], decyzja z dnia [...] pozostaje w obrocie prawnym. Wobec powyższego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] podjął zawieszone postępowanie i wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Według organu II instancji zarzut odwołujących, iż błędnie wydano decyzję o pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] jest nieuprawniony. Dodatkowo Wojewoda podniósł, że kwestia zacieniania działki nie jest uregulowana przepisami dotyczącymi postępowania o pozwoleniu na budowę. Natomiast obawy odwołujących dotyczące emisji gazów i pyłów z kotłowni nie znajdują uzasadnienia, bowiem w projekcie budowlanym przedmiotowego budynku gospodarczego nie przewidziano kotłowni. Wyjaśnił także, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują sytuacji, w której realizacja zamierzeń inwestora byłaby uzależniona od uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki, ale w każdej sytuacji ich realizacja winna być zgodna z przepisami prawa, które w zależności od rodzaju tej inwestycji wskazują stosowny tryb postępowania administracyjnego. Sytuowanie budynków na działce budowlanej określają przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) – w skrócie "rozporządzenie". W rozpatrywanym przypadku decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] o warunkach zabudowy dopuszcza w punkcie 2.1 lokalizację projektowanego budynku gospodarczego w granicy z sąsiednimi działkami, w tym z działką odwołujących nr ewid. 352/5. Wskazując następnie na regulację § 13 i 60 rozporządzenia organ wywiódł, że powyższe przepisy dotyczą pomieszczeń na pobyt ludzi w obiektach przesłanianych. Działka skarżących jest zabudowana budynkiem mieszkalnym oddalonym od granicy z działką inwestorów o ok. 8,0 m, zatem odległość obiektu przesłaniającego, tj. projektowanego budynku gospodarczego od budynku na działce skarżących wynosi 8,0 m. Jest zatem większa niż wysokość (6,0 m) budynku przesłaniającego - przepis określony § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy zatem uznać za spełniony. W opinii Wojewody projektowany budynek spełnia również wymogi § 272 ust. 3 rozporządzenia, gdyż ściana w granicy działki jest ścianą oddzielenia pożarowego. Zatwierdzony projekt budowlany budynku gospodarczego jest zgodny z innymi ustaleniami określonymi w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji: wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w projekcie 0,22 przy określonym w decyzji o warunkach zabudowy max. 0,3; zachowano wskazaną w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalną linię zabudowy 9,0 m od granicy z działką nr ewid. 337/2; szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku 8,19 m przy max. 10 m; wysokość elewacji frontowej 6,0 m npt zgodnie z zapisem w decyzji o warunkach zabudowy; nachylenie połaci dachowych 28° przy max. 40o; kalenica główna prostopadła do frontu działki przy dopuszczalnej prostopadłej lub równoległej; wysokość kalenicy 6,0 m zgodnie z warunkiem w decyzji; wody opadowe z połaci dachowej będą zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy odprowadzane powierzchniowo. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał regulacje art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i stwierdził, że w razie spełnienia przez inwestora wymagań wynikających z przepisów prawa właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, jak stanowi art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ustalony stan faktyczny i prawny uzasadniał w przekonaniu Wojewody [...] utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Powyższą decyzję E.Z. i P.Z. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o: stwierdzenie nieważności decyzji bądź ewentualnie o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania decyzji przez organ lub sąd. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z [...]., zatwierdzającej projekt budowlany na kanwie decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...], znak [...], której wykonalność jest wstrzymana, oraz przyjęcie, że pozostawienie podania bez rozpoznania z równocześnie funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją o warunkach zabudowy z 25 lutego 2014 r., wydaną na skutek tego samego wniosku w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Burmistrza Gminy i Miasta P. jest formalnym zakończeniem postępowania wznowieniowego, co stanowi rażące naruszenie prawa. Dodatkowo skarżący podnieśli zarzuty naruszenia: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania, kiedy Burmistrz Gminy i Miasta P. zakończył postępowanie wznowieniowe dokonaniem czynności materialno-technicznej, tj. pozostawieniem podania bez rozpoznania wraz z równocześnie funkcjonującą decyzją o warunkach zabudowy, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy, co do której wciąż toczy się postępowanie wznowieniowe; art. 151 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pozostawienie podania bez rozpoznania, oraz pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...], której wykonanie jest wstrzymane - jest formalnym zakończeniem postępowania wznowieniowego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, co w konsekwencji spowodowało podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego przez Wojewodę [...] i utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...]; art. 77 k.p.a. poprzez zignorowanie faktu, że postępowanie wznowieniowe przed Burmistrzem Gminy i Miasta P. nie zakończyło się; art. 10 k.p.a. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu 8 marca 2016 r. do akt sądowych wpłynęło pismo procesowe skarżących z dnia 7 marca 2016 r., do którego załączono decyzję Burmistrza P. z dnia [...] znak [...] o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. 352/6 położonej w miejscowości P. oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na wspomnianej wyżej działce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej podniesione. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. i H. małżonkom K. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i elektrycznej wewnętrznej linii zasilającej na działce nr ewid. 352/6 w P.. Jednym z podstawowych warunków wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji o pozwoleniu na budowę jest uprzednia ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Warunek ten expressis verbis wynika z brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 oraz z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym zresztą w pełni przez tutejszy sąd, zwraca się uwagę na związek, jaki zachodzi (zależność) pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzją wydaną w oparciu o inną decyzję, którą w rozumieniu tego przepisu jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Aby móc mówić o związku między decyzjami, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., należy wykazać, że są one od siebie zależne, a więc jedna decyzja stanowi podstawę wydania drugiej, przy czym wydanie tej drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Sformułowanie użyte przez ustawodawcę w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniem sądu administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 9 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1108/06 – Lex nr 503497, 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2236/11 – Lex nr 1299452, 27 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 935/10 – Lex nr 1081961, 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 230/10 – Lex nr 745183). Podkreśla się także, że w przypadku, gdy inwestor przedstawi ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która następnie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, wystąpi przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1818/06 - Lex nr 508456). W realiach rozpoznawanej sprawy niewątpliwie mieliśmy do czynienia z opisaną wyżej sytuacją. Mianowicie, w dacie orzekania przez organy obu instancji o wydaniu pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji i zatwierdzeniu projektu budowlanego funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...] o warunkach zabudowy. Została ona jednak już po wydaniu zaskarżonej decyzji uchylona mocą ostatecznej decyzji Burmistrza P. z dnia [...] znak [...], zaś postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało umorzone. W związku z powyższym zaistniała sytuacja uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań byt prawny pozwolenia na budowę uzależniony jest od pozostawania w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę zobligowany był uwzględnić fakt, który zaistniał niezależnie od organów obu instancji orzekających w sprawie, że wobec uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, wydane na jej podstawie pozwolenie na budowę utraciło swoje uzasadnienie i rację bytu. Podkreślić trzeba, że sąd administracyjny zobowiązany jest orzekać na podstawie akt sprawy, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, czego konsekwencją jest przyjęcie, że zmiana stanu faktycznego bądź prawnego sprawy, która nastąpiła po podjęciu zaskarżonego aktu administracyjnego - co do zasady - nie podlega uwzględnieniu, a tym samym nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji lub jej uchylenia. Wyjątek od tej zasady, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 807/11 (Lex nr 1152190) stanowią jednak zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., art. 145a k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 638/06, LEX nr 329945; z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05, LEX nr 317405; M. Jaśkowska, M.Masternak, E.Ochendowski, "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wydawnictwo LexisNexis 2004, s. 150). Zdaniem sądu oddalenie skargi w niniejszej sprawie prowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięć organów administracyjnych naruszających obiektywny porządek prawny. Odsyłanie skarżących na drogę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę godziłoby zaś w zasadę ekonomii postępowania. Mając zatem na uwadze zaistnienie po wydaniu zaskarżonej decyzji przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. sąd zobligowany był uchylić podjęte w sprawie decyzje organów obu instancji. Z tych też powodów zbędna stała się ocena merytoryczna zarzutów podniesionych w skardze do tutejszego sądu. O powyższym sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu, sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 500 zł składa się uiszczony przez skarżących solidarnie wpis sądowy od skargi. IB