II SA/Łd 489/09

Dnia 1 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta S. na podstawie art. 29 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), art. 104 i 107 k.p.a. zobowiązał D. i R. Ś. w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r. do: 1. uzupełnienia drogi dojazdowej na działce nr ewid. 147/9 żużlem do szerokości całkowitej ok. 6 m na odcinku ok. 45 mb tj. od granicy działki W. i M. P. do ul. A. 2. wyprofilowania drogi dojazdowej na odcinku o długości ok. 45 mb ze spadkiem podłużnym w kierunku ul. A., a bez spadku poprzecznego (spadek poprzeczny zerowy) w kierunku działki Państwa P. Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego M.P. telefonicznie poinformowała organ I instancji o zakłóceniu stosunków wodnych przez sąsiadów D. i R. Ś., będących właścicielami działki nr 147/9. W trakcie oględzin nieruchomości ustalono, że D. i R. Ś. nawieźli i rozplantowali na swojej działce nr 147/9, stanowiącej drogę dojazdową do ich nowobudowanego budynku przy ul. A. 44A żużel na długości ok. 60 m i szerokości ok. 3,5 m, co spowodowało podniesienie ich działki względem nieruchomości M. i W. P. Spadek poprzeczny nawiezionej żużlem drogi w części jest w kierunku działki małżonków P. W rezultacie, działania związane z nawiezieniem żużla i jego rozplantowaniem zachwiały stosunki wodne na terenie przyległym do działki małżonków Ś. Powyższe okoliczności uzasadniały w przekonaniu organu I instancji zobowiązanie D. i R. Ś. do uzupełnienia drogi żużlem i wykonania odpowiedniego wyprofilowania drogi dojazdowej do ich działki, tak aby nadmiar wód deszczowych i roztopowych nie spływał po powierzchni w kierunku terenu działki sąsiedniej. Jednocześnie organ wskazał, że odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych na grunty sąsiednie jest zabronione, bez względu na to czy, odprowadzanie to będzie stanowić źródło szkody. W przypadku wyrządzenia szkód na działce małżonków P. poprzez wody deszczowe spływające z działki sąsiadów, M. i W.P. mogą dochodzić swoich roszczeń z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym na podstawie art. 24 § 1 i 2, bądź art. 344 § 1 kodeksu cywilnego. W odwołaniu od tej decyzji D. i R. Ś. wnieśli o jej uchylenie, argumentując, że utwardzenie części drogi (działka nr 147/9) w żaden sposób nie zachwiało stosunków wodnych na terenach przyległych do tej działki. Wyjaśnili, że droga utwardzona jest w ok. 30% w osi poprzecznej. Po obu stronach zachowana jest depresja o szerokości ok. 2,50 m i głębokości ok. 0,10 m, co umożliwia wsiąkanie wód opadowych i roztopowych w granicach ich działki. Dlatego też nie ma możliwości zalewania przyległej działki nr 147/8. Ponadto działki nr 147/9 i 147/8 przegrodzone są podmurówką z ogrodzenia małżonków P. Dodali także, że są współwłaścicielami działki 147/9 i w przyszłości nie będą odpowiadać za działania inwestycyjne firmy A. Sp. z o.o. z siedzibą w S., która posiada 6 działek inwestycyjnych przy tej drodze. Jako dowód do odwołania załączyli przekrój konstrukcyjny drogi na działce nr 147/9 oraz dokumentację fotograficzną spornej drogi. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu II instancji, Prezydent nie ustalił z należytą starannością istniejącego wcześniej stanu stosunków wodnych na gruncie. Dołączony przez odwołujących się przekrój konstrukcyjny drogi wskazuje istotnie na obniżenie terenu w kierunku posesji małżonków P., jednakże nie może on stanowić dowodu w sprawie z uwagi na brak autoryzacji. W materiale dowodowym zgromadzonym przez Prezydenta brak jest także informacji, czy obniżenie terenu powstało po nawiezieniu żużla, czy też było ukształtowane już wcześniej. Ponadto, znajdujące się w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że to D. i R. Ś. nawieźli i rozplantowali na swojej działce żużel nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, brak jest zwłaszcza dowodu z przesłuchania stron na tę okoliczność. Ma to istotne znaczenie z uwagi na podnoszony przez skarżących fakt współwłasności przedmiotowej działki i stwierdzenie w odwołaniu, że nie będą odpowiadać za działania inwestycyjne firmy A. Sp. z o.o. Jeśli zaś chodzi o określony w kwestionowanej decyzji termin wykonania obowiązków, to - według SKO - powinien być on oznaczony w sposób umożliwiający stronie wykonanie decyzji z uwzględnieniem prawa do wniesienia odwołania. Zdaniem Kolegium, brak jest także podstaw do przyjęcia, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na wniosek M. P., skoro w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji o tym, kto i kiedy przyjął zgłoszenie żądania. Według art. 63 § 4 k.p.a. nie jest bowiem dopuszczalne telefoniczne wniesienie podania, nawet w sytuacji niecierpiącej zwłoki ze względu na ważny interes wnoszącego podanie. Powyższe rozstrzygnięcie M. i W. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanej decyzji. Postanowieniem z dnia 23 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę W. P. z uwagi na to, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych skargi. Na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. stawiła się M. P., która poparła skargę i złożyła do akt sprawy 7 sztuk zdjęć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której wyżej mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uchylająca decyzję organu I instancji, zobowiązującą D. i R. małżonków Ś. w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r. do uzupełnienia i wyprofilowania drogi dojazdowej, znajdującej się na działce nr 147/9 i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta S. Według art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). W ocenie Sądu, cytowany przepis ustanawia wobec właściciela gruntu zakaz zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich i związany z tym obowiązek usunięcia przeszkód lub zmian w odpływie wody nawet powstałych wskutek przypadku lub działania osób trzecich. Nałożenie przez właściwy organ administracyjny na właściciela gruntu obowiązku usunięcia przeszkód lub zmian w odpływie wody nie ma jednak charakteru automatycznego i wiążę się z obowiązkiem uprzedniego ustalenia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, czy naruszenie stanu wód faktycznie miało miejsce, a jeśli tak, to czy było ono istotne, jakie są skutki tego naruszenia, czy powstała szkoda na gruncie sąsiednim. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien bowiem zachodzić adekwatny związek przyczynowy. Dopiero stwierdzenie, że doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty, umożliwia podjęcie jednego z dwóch rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego bądź też wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, przy czym każde z tych rozstrzygnięć musi mieć swoje uzasadnienie i oparcie w rzeczowym materiale dowodowym. Tożsame stanowisko w kwestii zastosowania rozważanego art. 29 Prawa wodnego ukształtowało się także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto tu chociażby wskazać na wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 613/07 (Lex nr 469720), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 609/08 (Lex nr 486232), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/GL 901/07 (Lex nr 493195), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 880/07 (Lex nr 466028), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 444/06 (Lex nr 386493), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 581/07 (Lex nr 386497), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 703/07 (Lex nr 362093) i z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1836/05 (Lex nr 222279). Przypomnieć bowiem trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego, w tym także i prowadzonego w trybie art. 29 Prawa wodnego, na organie administracyjnym spoczywa obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich możliwych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ winien zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pamiętając przy tym o tym, że dana okoliczność może być uznana za udowodnioną wyłącznie w oparciu o kompletny materiał dowodowy. Wydając rozstrzygnięcie organ zobligowany jest rzeczowo i logicznie wyjaśnić stronom postępowania, jakie konkretnie okoliczności zadecydowały o jego wydaniu, wskazując fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naruszenie tak określonych reguł postępowania, wynikających z norm art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. świadczy niewątpliwie o istotnych uchybieniach proceduralnych. Sąd analizując zgromadzoną w sprawie dokumentację w świetle poczynionych wyżej uwag oraz obowiązujących przepisów prawa podzielił stanowisko Kolegium, że decyzja Prezydenta Miasta S. zobowiązująca D. i R. Ś. do uzupełnienia i wyprofilowania drogi dojazdowej wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów i uchybienia w tym zakresie miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jak trafnie ocenił organ odwoławczy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i nie daje podstaw do zastosowania art. 29 Prawa wodnego. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji nie wyjaśnił bowiem z należytą starannością, czy działania D. i R. Ś., polegające na nawiezieniu żużla na drogę dojazdową, znajdującą się na działce nr 147/9, stanowiącej ich współwłasność wraz z A. Sp. z o.o. faktycznie doprowadziły do zachwiania stosunków wodnych na działce sąsiadów M. i W. P. Przeprowadzony dowód z oględzin nie doprowadził do należytego wyjaśnienia stanu stosunków wodnych na gruncie. Z zapisów dokonanych w protokole z czynności z dnia 10 lutego 2009 r. wynika jedynie, że "teren jest nierówny i mogą tworzyć się zastoiska wody deszczowej". W zgromadzonej dokumentacji brak jest jakichkolwiek ustaleń na temat pierwotnego stanu stosunków wodnych na gruncie, nie sposób również stwierdzić, czy obniżenie terenu w kierunku posesji M. i W. P. powstało w konsekwencji nawiezienia żużla, czy też może wbrew temu, co twierdzi skarżąca było ukształtowane znacznie wcześniej. Nie można bowiem wykluczyć, że takie ukształtowanie terenu miało charakter naturalny. Niewątpliwie pomocnym w wyjaśnieniu tych okoliczności mógłby być załączony do odwołania przez małżonków Ś. przekrój konstrukcyjny drogi, pod warunkiem jednak, że z treści tego dokumentu wynikałoby, że został on sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Dodać również trzeba, że na podstawie znajdującego się w aktach protokołu oględzin drogi z dnia 10 lutego 2009 r. nie można jednoznacznie ustalić, czy żużel został nawieziony i rozplantowany przez D. i R. małżonków Ś., czy też może przez drugiego ze współwłaścicieli działki nr 147/9. W tym też celu, jak słusznie zauważyło Kolegium konieczne będzie przesłuchanie stron. Zdaniem Sądu, zasadne jest również stanowisko organu odwoławczego, co do sposobu określenia przez Prezydenta Miasta S. terminu wykonania nałożonych decyzją obowiązków oraz na temat trybu wszczęcia niniejszego postępowania. Podsumowując, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że wszystkie dostrzeżone przez Kolegium uchybienia proceduralne mające niewątpliwie miejsce w ramach postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji musiały skutkować wydaniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W rozumieniu tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sprawie, co zostało już podkreślone, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Prezydenta Miasta S. zawiera istotne braki, które nie mogły zostać uzupełnione w ramach postępowania przed organem odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Z tych wszystkich powodów Sąd nie stwierdziwszy jakichkolwiek przesłanek do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego oddalił skargę M. P. O powyższym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.