II SA/Łd 508/14

Dnia 17 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi S. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 119, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 § 1 oraz art. 64a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) nałożył na S. S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 7.674zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. Organ wezwał także zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. ze wskazaniem, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ nałożył na zobowiązanego także opłatę w wysokości 68 zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nakazał S. S. rozbiórkę gołębnika usytuowanego na działce o nr ewid. 172, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W ramach postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 15 maja 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 862/06 oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. W dniu 31 maja 2012 r. organ stopnia powiatowego przeprowadził oględziny stwierdzając, iż rozbiórka nie została wykonana. W dniu 12 czerwca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał upomnienie wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki gołębnika. Upomnienie to zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 29 czerwca 2012 r. Następnie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie egzekucyjne, wydając w dniu [...] tytuł wykonawczy zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, który został doręczony stronie w dniu 31 lipca 2012 r. S. S. złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...], zarzucając obrazę art. 7 § 2 ustawy poprzez wybranie środka egzekucyjnego nie tylko najbardziej dolegliwego dla zobowiązanego, ale nadto nie zmierzającego bezpośrednio do wykonania obowiązku; art. 34 § 1 ustawy poprzez nie odniesienie się do zarzutu, iż decyzja PINB jest pozbawiona podstaw prawnych z uwagi na fakt, iż gołębnik powstał w czasach, kiedy nie wymagane było pozwolenie na jego budowę, o czym świadczy napis na fundamencie. Zarzucił także nie uwzględnianie okoliczności osobistych strony mających wpływ na wykonanie obowiązku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zobowiązany zakwestionował to rozstrzygnięcie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 694/13, stwierdził nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Sąd stwierdził, iż do akt pierwszej instancji złożono pełnomocnictwo do działania w imieniu skarżącego dla adwokata, który wniósł w jego imieniu zażalenie. Pełnomocnictwo to jednak zostało sporządzone i złożone w dniu 15 lipca 2013 r., zatem po dacie wydania kwestionowanego w skardze postanowienia organu drugiej instancji oraz po dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego na to postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) oraz art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 2, § 4, § 5, art. 122 ustawy, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Organ odwoławczy przywołał w uzasadnieniu dotychczasowy przebieg postępowania z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2013 r. i wyjaśnił, iż stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.) ocena prawna wyrażona w wyroku wiąże organ oraz sąd, który go wydał. I dalej, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Powracając do meritum sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, iż na wezwanie organu z dnia 9 kwietnia 2012 r. do uzupełnienia pełnomocnictwa o umocowanie do występowania przed organem II instancji, stosowny dokument został złożony w dniu 29 kwietnia 2013 r. tj. przed dniem wydania przez organ odwoławczy aktu, który był przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Organ zauważył, iż faktycznie do akt administracyjnych przekazanych do sądu nie dołączył dokumentu pełnomocnictwa, ale wynikało to z faktu, iż pełnomocnik w jednej kopercie nadesłał jedno pismo procesowe i dwa pełnomocnictwa do dwóch spraw, oznaczonych jako [...] i [...]. Całość korespondencji, w tym wymagane przez sąd pełnomocnictwo zostało włączone do akt sprawy oznaczonej jako [...], które to akta nie były w dyspozycji sądu. Organ podsumował, iż sąd orzekał na podstawie niekompletnych akt, którą to okoliczność należy obecnie uwzględnić. Przechodząc do meritum, organ stopnia wojewódzkiego przypomniał, iż z uwagi na niewykonanie przez stronę obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...], organ I instancji nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia do jego wykonania. Dalej stwierdził, iż postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującą procedurą. W dniu 29 czerwca 2012 r. organ doręczył stronie pisemne upomnienie z dnia 12 czerwca 2012 r., następnie w dniu [...] wystawił tytuł wykonawczy, który doręczył stronie w dniu 31 lipca 2012 r. Następnie w dniu [...] postanowił nałożyć na stronę grzywnę. Mając na uwadze wysokość nałożonej grzywny organ odwoławczy wskazał jako podstawę jej ustalenia z art. 64a § 1 pkt 1 ustawy dodając, iż wysokość grzywny została wyliczona zgodnie z art. 121 § 5 ustawy. Za podstawę wyliczenia organ przyjął cenę 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego w wysokości 3837zł ustaloną w komunikacie Prezesa GUS z dnia 21 lutego 2013 r., uwzględniając wymiary obiektu, tj. powierzchnię zabudowy 10 m² (zgodnie z protokołem z dnia 16 września 2005 r. budynek ma wymiary 4 x 2,5m) w następstwie naliczona grzywna w celu przymuszenia czyni zadość wymaganiom art. 12 § 5 ustawy. Organ dodał, iż wprawdzie w dacie rozpoznawania zażalenia w Dzienniku Urzędowym GUS z dnia 24 lutego 2014 r., poz. 9, opublikowano komunikat Prezesa GUS z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie ceny za 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, która za IV kwartał 2013 r. wynosiła 4228zł, jednak organ nie ma możliwości uwzględnienia tego faktu, gdyż godziłoby to w zasadę reformsationis in peius, o ile rozstrzygnięcie nie narusza w sposób rażący prawa lub interesu społecznego, statuowaną art. 139 k.p.a. Organ dodał, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego i zastosowanie środka w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia ma zmierzać do realizacji nakazu i stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej unormowanej w art. 6 ustawy. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą zmuszenia do określonego zachowania. Strona ma możliwość uchronić się przed skutkami nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonując obowiązek opisany w decyzji. Organ podkreślił, mając na uwadze zarzuty sformułowane w zażaleniu, iż przepisy ustawy nie zezwalają na uwzględnianie elementów ocennych o charakterze ekonomicznym, czy związanych z sytuacją osobistą, zdrowotną strony. Niemniej jednak grzywna w celu przymuszenia stwarza możliwość wykonania obowiązku przez samą stronę, natomiast dokonanie rozbiórki budynku gołębnika w drodze wykonania zastępczego przez wskazany przez organ egzekucyjny podmiot nastąpiłoby na koszt strony. Dodatkowo zgodnie z art. 134 ustawy, jeżeli zobowiązany nie wpłaci w oznaczonym terminie określonej w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego lub kwoty na pokrycie kosztów wykonania zastępczego wskazanej w wykazach doręczonych zobowiązanemu w myśl art. 133 ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucje tych należności. Oznacza to, iż wówczas koszty związane z wykonaniem zastępczym mogłyby być znacznie dotkliwsze, niż skutki zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Organ zwrócił także uwagę, iż zgodnie z art. 125 § 1 i § 2 ustawy nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Stosownie zaś do art. 126 ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Na koniec organ wyjaśnił, iż kwestionowanie decyzji PINB z dnia [...] na etapie postepowania egzekucyjnego jest działaniem pozostającym bez wpływu na wynik sprawy. Dodał, iż przedmiotowa decyzja była przedmiotem kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej i wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r., sygn.akt II SA/Łd 862/06 WSA w Łodzi oddalił skargę na decyzję WINB z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. S. zarzucił naruszenie art. 7 § 2 ustawy poprzez wybranie środka egzekucyjnego nie tylko najbardziej dolegliwego dla zobowiązanego, ale nadto nie zmierzającego bezpośrednio do wykonania obowiązku; art. 23 § 6 ustawy poprzez nie wstrzymanie postępowania mimo istnienia uzasadnionych przyczyn; przyjęcie za podstawę wymiaru grzywny 10m² powierzchni zabudowy gołębnika, przy rzeczywistej jego powierzchni zabudowy 8m². Pełnomocnik skarżącego uzasadniając sformułowane zarzuty podkreślił, iż skarżący ma 81 lat, jest schorowany i niedawno uległ wypadkowi – został potrącony przez samochód. Miesięczny dochód skarżącego wynosi 1118zł, która to kwota nie wystarcza na bieżące utrzymanie, zatem nałożenie grzywny w wysokości 7674zł już jest środkiem zbyt uciążliwym dla zobowiązanego. Nadto nałożenie grzywny w żaden sposób nie spowoduje realizacji nałożonego obowiązku, gdyż skarżący nie ma możliwości jego wykonania nie tylko ze względów zdrowotnych, ale i z uwagi na sytuację materialną. Oznacza to, iż nałożenie grzywny nie zmierza bezpośrednio do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, co nakazuje art. 7 ustawy, a wręcz go oddala, gdyż oddala się możliwość zgromadzenia stosownych środków finansowych przez stronę, spychając jednocześnie skarżącego na życie poniżej granicy bezpieczeństwa socjalnego. Dalej pełnomocnik zwrócił uwagę, iż także wykonanie zastępcze nie jest w obecnej sytuacji strony właściwym rozwiązaniem ze względu na stan zdrowia i konieczność ponoszenia zwiększonych nakładów na jego ochronę, ale w perspektywie 3 lat daje szansę na realizację obowiązku z uwagi na oczekiwaną poprawę zdrowia i tym samym możliwość odłożenia odpowiedniej kwoty na zlecenie rozbiórki lub na koszty wykonania zastępczego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że strona nie zgłaszała zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia we wskazanych powyżej granicach, sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymującemu w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nakładające na S. S. grzywnę w wysokości 7674zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki gołębnika. Przystępując do rozważań przypomnieć trzeba, iż przedmiotowa sprawa poddana była kontroli tutejszego sądu, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Wobec powyższego, aktualna weryfikacja poprawności zaskarżonego aktu ma przede wszystkim na celu sprawdzenie, czy organy administracji wypełniły wskazania sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie sądu wywiera bowiem skutki nie tylko w odniesieniu do postępowania sądowo administracyjnego, czy postępowania administracyjnego, ale również w odniesieniu do ewentualnego, przyszłego postępowania administracyjnego i sądowego w danej sprawie. Istotą wskazań zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sądu jest bowiem zapobieżenie w przyszłości popełnieniu tych samych błędów, stwierdzonych w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazania te nie mają i nie mogą przesądzać sposobu rozstrzygnięcia, nie nakazują organom by wydały konkretny rodzaj aktu prawnego, mają na celu doprowadzenie do wydania orzeczenia zgodnego z prawem, a zatem dążą do zapewnienia przestrzegania zasady legalności. Rozstrzygając złożoną skargę sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ administracji do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 401/05 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku poprzedniej kontroli sądowoadministracyjnej sąd dopatrzył się, iż postępowanie zażaleniowe zostało przeprowadzone bez wezwania strony do usunięcia braku zażalenia w postaci dokumentu pełnomocnictwa co skutkuje ustaleniem, iż organ działa z urzędu, co narusza zasadę skargowości. W wytycznych dla organu sąd zwrócił uwagę, iż wobec stwierdzonego naruszenia nie badał merytorycznie sprawy i nakazał organowi uzupełnienie akt o wskazany dokument. Ponownie analizując sprawę organ II instancji ustalił i wyjaśnił, iż pełnomocnik strony, przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ II instancji, w jednej kopercie nadesłał pismo procesowe i dwa pełnomocnictwa do dwóch spraw, oznaczonych innymi numerami. Dokument pełnomocnictwa dla niniejszej sprawy nie został załączony do właściwych akt, co uczynił organ obecnie. Reasumując powyższe oraz mając na uwadze, iż wówczas sąd nie zajmował się merytoryczną kontrolą niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, iż organ administracji publicznej w pełni zastosował się do wytycznych wynikających z uzasadnienia opisanego orzeczenia sądu, a tym samym zastosował się do unormowania przepisu art. 153 p.p.s.a. Przystępując obecnie do merytorycznej oceny zaskarżonych aktów powtórzyć trzeba, iż nie budzą one zastrzeżeń. Po pierwsze, mając na uwadze podnoszone w zażaleniu ale i skardze zarzuty strony, sprecyzować należy, iż przedmiotem kontroli nie jest decyzja nakładająca na skarżącego obowiązek rozbiórki. Jak wielokrotnie zaznaczał organ, wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r., sygn.akt II SA/Łd 862/06 tutejszy sąd oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o nakazie rozbiórki. I co istotne w uzasadnieniu przywołanego wyroku sąd zgodził się z ustaleniem organu, że skarżący w zakreślonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] (obowiązek przedstawienia określonych dokumentów) nie wykonał i z tej przyczyny zachodziły podstawy prawne do zastosowania sankcji w postaci nakazu rozbiórki. Wobec powyższego kwestia legalności nałożenia kwestionowanej przez skarżącego sankcji nie może być przedmiotem kolejnej kontroli administracyjnej, ani sądowoadministracyjnej. Nadto okolicznością przesądzoną jest również ustalenie organu co do wielkości przedmiotowego gołębnika, na co także zwrócił uwagę sąd we wspomnianym uzasadnieniu, przyjmując za prawidłowe pomiary dokonane przez organ – 4 x 2,5 m. Wobec powyższego aktualnie sąd uprawniony jest odstąpić od badania powyższych okoliczności. Po wtóre, w ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w ustalonym stanie faktycznym, potwierdzonym w zgormadzonej dokumentacji oraz wobec obowiązujących przepisów prawa w pełni zasadne i uprawnione było działanie organu, którego wyrazem jest kwestionowane rozstrzygnięcie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie do treści art. 119 § 1 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W przedmiotowej sprawie, wobec niewykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu, organ egzekucyjny zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne, po uprzednim doręczeniu skarżącemu w dniu 29 czerwca 2012 r. upomnienia, stosownie do postanowień art. 15 § 1 ustawy. Upomnienie zawierało między innymi wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niezastosowania się przez skarżącego do upomnienia i niewykonania obowiązku - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając skarżącemu tytuł wykonawczy z dnia [...] i nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 122 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie do § 2 ww. art. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Postanowienie o nałożeniu grzywny wydane w niniejszej sprawie zawierało wymienione wyżej elementy. Wraz z nim organ egzekucyjny doręczył zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, wezwał również stronę do wykonania wskazanego w nim obowiązku, z odpowiednim zagrożeniem wynikającym z treści pkt 2 § 2 art. 122 ustawy. Również tytuł wykonawczy zawierał wszystkie niezbędne elementy, określone w art. 27 § 1 ustawy, w tym klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. W ocenie sądu organ odwoławczy prawidłowo określił także wysokość nałożonej grzywny i w sposób wyczerpujący i jasny wyjaśnił, iż przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego jakim jest nakaz rozbiórki, dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia (art. 119 ustawy) oraz wykonania zastępczego (art. 127 ustawy). Zaznaczył, iż z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy – zasada racjonalnego działania oraz w art. 7 § 3 ustawy – zasada niezbędności, wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo – z punktu widzenia wymagań art. 107 § 3 k.p.a – motywując wybór tegoż środka. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą cech dowolności. Organ zasadnie podkreślił, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie podmiotu zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 ustawy), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta – umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykonany zostanie nałożony obowiązek, a w konsekwencji – czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1822/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który tutejszy sąd w pełni akceptuje, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (podobnie por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06 - publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do stosowania grzywny w celu przymuszenia w relacji do wykonania zastępczego - w sprawach z zakresu egzekucji obowiązków mających źródło w prawie budowlanym, w orzecznictwie sądów administracyjnych brak jednolitego stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 706/08 wyraził pogląd, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego organy egzekucyjne mają wybór między dwoma środkami i pierwszy winien co do zasady być wybierany środek wykonania zastępczego jako bezpośrednio prowadzący do wykonania obowiązku. W orzecznictwie NSA wyrażane są także poglądy odmienne, dające pierwszeństwo grzywnie w celu przymuszenia (przed wykonaniem zastępczym) w hierarchii stosowania środków egzekucyjnych (wyrok NSA z: 13.5.2009 r., II OSK 767/08; 25.7.2006 r., II OSK 463/05 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest, iż organ egzekucyjny zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 ustawy, ma obowiązek każdorazowo rozważyć całokształt okoliczności danej sprawy i zastosować taki środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jednocześnie jest dla zobowiązanego najmniej uciążliwy. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy a następnie poddał go wnikliwej analizie w kontekście obowiązujących przepisów prawa, rozważając przede wszystkim, który spośród kilku dostępnych środków egzekucyjnych będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego a jednocześnie będzie prowadził do osiągnięcia celu w postaci dokonania rozbiórki zrealizowanego samowolnie gołębnika. Organ rozważył i dokładnie wyjaśnił stronie zalety i wady dla sytuacji prawnej strony w przypadku zastosowania każdego ze środków. Ostatecznie zasadnie ocenił, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku będzie w okolicznościach przedmiotowej sprawy najmniej uciążliwe uwzględniając, iż w przypadku wykonania zastępczego skarżący będzie obowiązany pokryć koszty takiego wykonania. Zaznaczył, iż zgodnie z art. 125 § 1 i § 2 ustawy nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Stosownie zaś do art. 126 ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Oznacza to, iż jeżeli skarżący rozbierze obiekt ( a do tego wszak ma zmierzać nałożenie obowiązku), to ma jeszcze szanse na odzyskanie całej lub większej części uiszczonej grzywny. Odnosząc się do argumentu strony podniesionego w skardze, że organ zastosował środek najbardziej dolegliwy dla zobowiązanego, stwierdzić należy, że nie może on odnieść skutku z tej również przyczyny, że skarżący nie zgłaszał zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości, że zobowiązany ma prawo do zgłoszenia zarzutów (z przyczyn określonych w art. 33 ustawy) oraz do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W myśl art. 33 pkt 8 ustawy, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego może być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie skarżący skorzystał z przysługującego mu środka w postaci zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny, nie zgłaszając zarzutów. W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest natomiast dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy, a zwłaszcza sformułowanie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8), gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem (por. J. Radwanowicz-Wanczewska Komentarz do art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D.R. Kijowskiego, wyd. Lex 2010, wyrok z dnia 29 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Łd 919/08 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Analiza niniejszej sprawy skutkuje oceną składu orzekającego, iż nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 23 § 6 ustawy poprzez nie wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wobec zaistnienia uzasadnionych przyczyn. Przepis art. 23 § 6 ustawy przewiduje, iż organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest zwrotem prawnie niedookreślonym i właśnie z tego względu dokonując interpretacji tego określenia na gruncie konkretnej sprawy należy mieć na uwadze zarówno cel egzekucji administracyjnej, jak i fakt, że instytucja wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest środkiem wykonywania nadzoru nad egzekucją administracyjną. I co istotne, instytucji tej nie można traktować jako środka przysługującego zobowiązanemu do przerwania egzekucji w trudnych dla strony sytuacjach życiowych. Okoliczności uzasadniające takie wstrzymanie muszą mieć charakter wyjątkowy, w tym znaczeniu, że winny odbiegać od występujących powszechnie (takie rozumienie opisanej instytucji wynika z dotychczasowego stanowiska judykatury, por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn.akt II OSK 86/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn.akt VII SA/Wa 1539/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takich okoliczności skarżący nie przedstawił, nie wynikają one także z ustalonego stanu faktycznego sprawy, ani ze zgromadzonych dokumentów. Podobnie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut pominięcia sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego w toku wyboru środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla skarżącego. Trudna sytuacja materialna skarżącego nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego, gdyż dobrowolne wykonanie obowiązku rozbiórkowego spowoduje, że grzywna w celu przymuszenia stanie się bezprzedmiotowa i nie będzie podlegać ściągnięciu. Zatem nawet ewentualna trudna sytuacja materialna skarżącego nie stanowi przeszkody dla zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Nie można przy tym pominąć celu, jaki spełnia ten środek egzekucyjny. Nie ma on bowiem charakteru penalnego (nie stanowi sankcji dla dłużnika), ale ma za zadanie doprowadzić dłużnika do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym (wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn.akt II OSK 388/08 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza niniejszej sprawy w powyższym kontekście powoduje, iż nie sposób podzielić zapatrywania skarżącego, że zastosowany środek egzekucyjny jest niecelowy i niewspółmiernie wysoki, czy też niezmierzający do realizacji obowiązku rozbiórki. W ocenie sądu organ prawidłowo uzasadnił wysokość orzeczonej grzywny, uwzględniając istotne okoliczności sprawy. Grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżącego spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie zasługuje na akceptację. Z tych wszystkich względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. a.tp.