II SA/Łd 533/14

Dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami postanawia: odrzucić skargę. a.bł. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania od dnia 1 listopada 2012 r. prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, orzekło o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Na powyższe postanowienie M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o przywrócenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie bądź ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, ponieważ jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8 ) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i wówczas stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Analiza treści powyższych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że przesłanką dopuszczalności skargi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym niekończące postępowania lub nierozstrzygające sprawy co do istoty jest możliwość ich zaskarżenia w drodze zażalenia. Zgodnie natomiast z treścią art. 141 § 1 K.p.a. stronie przysługuje zażalenie na postanowienie tylko, jeśli Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Ł. z dnia [...] o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Ł. wydane zostało w oparciu o art. 64 § 2 i art. 123 K.p.a. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis ten nie określa, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia, rozpoznający podanie, którego braków strona nie usunęła w terminie powinien wydać rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej wydał w trybie art. 123 K.p.a. postanowienie. Postanowienie to jest zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnych kwestii, wynikających w toku postępowania, lecz nierozstrzygające sprawy co do istoty. Nie jest to także postanowienie kończące postępowanie, a w przepisach Kodeku postępowania administracyjnego brak jest uregulowania, które ustanawiałoby prawo wniesienia zażalenia na takie postanowienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 572/99 - opubl. ONSA 2002/3/116; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. I OSK 306/05 -opubl. Lex nr 196463). Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ujawniły się dwa nurty dotyczące oceny charakteru czynności pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Przedstawiciele pierwszej linii, której źródłem była uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 8 dnia czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702 stoją na stanowisku, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania, jako czynność materialnotechniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli w ocenie skarżącego, pozostawiony bez rozpoznania wniosek spełnia kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu (wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r., II GSK 358/10, postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, wyroki NSA z dnia 9 listopada 2012 r., II OSK 2102/12; z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1294/12 oraz z dnia 24 lipca 2012 r., I OSK 842/12). Natomiast według przedstawicieli drugiego poglądu czynność z art. 64 § 2 k.p.a. polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania posiada wszystkie cechy pozwalające na jej zakwalifikowanie do aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1362/10, postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011 r., wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10). Na tle powstałych rozbieżności Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 3 września 2013 r. w składzie 7 sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 2/13, w której przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W powołanej uchwale NSA stwierdził także, że "nie ulega wątpliwości, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie (...). Nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie". Biorąc powyższe pod uwagę należy zatem wskazać, że skarga na czynność materialno-techniczną (postanowienie) o pozostawieniu podania bez rozpoznania, która nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach w indywidualnej sprawie, jest niedopuszczalna. Z tych względów sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę. a.bł.