II SA/Łd 596/09

Dnia 4 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku W. Z. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę postanawia: - odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. W. – B. pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę garażu pomieszczeniami mieszkalnymi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...] przy ul. A 16 w W. Nie zgadzają się z tą decyzją, W. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Następnie w dniu 5 sierpnia 2009r. złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten uzasadnił tym, iż w zaistniałym stanie faktycznym opisanym w skardze rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji polegającej na nadbudowie pięter mieszkalnych na garażu w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej, nie przystosowanym konstrukcyjnie do poniesienia ciężaru dodatkowych kondygnacji – na podstawie zaskarżonej decyzji, grozi katastrofą budowlana i pociąga za sobą ryzyko wystąpienia znacznych szkód majątkowych i osobowych. Wstrzymanie w/w inwestycji staje się na tym etapie konieczne, ponieważ inwestorka zwróciła się do niego o wyrażenie zgody na wejście na jego teren w celu rozpoczęcia prac budowlanych. W. Z. zaznaczył również, iż w chwili obecnej inwestorka nie poniosła żadnych nakładów na w/w inwestycję. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2009r. skarżący podniósł natomiast, iż A. W. – B. rozpoczęła realizację decyzji o nadbudowie, co może spowodować nieodwracalne skutki w związku z opisaną w skardze katastrofą budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest więc istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004r., sygn. akt GZ 138/04 – nie publikowane). Omawiana instytucja ma więc na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż z konstrukcji w/w normy prawnej wynika także, iż to na stronie spoczywa obowiązek wykazania we wniosku przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku, tj. przedstawienia takich okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto, podkreślić również należy, iż postępowanie toczące się na skutek wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter wpadkowy. W postępowaniu tym Sąd jedynie ocenia, spełnienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, o jakich stanowi przytoczony wyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na tym etapie postępowania Sąd nie dokonuje natomiast oceny zasadności merytorycznych zarzutów zawartych w skardze, gdyż ustawa normująca postępowanie przed sądami administracyjnymi nie zawiera regulacji umożliwiającej zastosowanie omawianej instytucji w zależności od oceny prawdopodobieństwa wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. np. postanowienia NSA: z dnia 6 lutego 2008r., I OZ 47/08; z dnia 1 kwietnia 2008r., I OZ 209/08; z dnia 3 lipca 2008r., I OZ 493/08; z dnia 18 czerwca 2008r., I OZ 386/08; z dnia 13 czerwca 2008r., I OZ 410/08 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz postanowienie NSA z dnia 16 czerwca 2005r., II OZ 513/05 – nie publikowane). Oceny takiej sąd administracyjny dokonuje bowiem dopiero wydając wyrok w rozpatrywanej sprawie (art. 132 p.p.s.a.). W związku z tym, samo ogólnikowe powołanie się na skutki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie stanowi uprawdopodobnienia ich wystąpienia w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi również wątpliwości, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w powołanym wyżej art. 61 § 1 p.p.s.a., tak więc przepisu § 3 nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę jest ostateczna i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest realizacją "prawa zabudowy" określonego w art. 4 tej ustawy. Prawo zabudowy będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, jest więc po części też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się także uwagę, iż konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Należy również wskazać, iż to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. np. postanowienia NSA: z dnia 15 lutego 2008r., II OZ 1202/07: z dnia 22 lutego 2008r., II OZ 131/08; z dnia 26 lutego 2008r., II OZ 145/08 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować skutki, o jakich stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Odwołanie się do "zaistniałego stanu faktycznego opisanego w skardze" oraz ogólnikowe, gołosłowne stwierdzenie, iż objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę nadbudowa grozi katastrofą budowlaną i pociąga za sobą w konsekwencji ryzyko wystąpienia znacznych szkód majątkowych i osobowych, co więcej bez sprecyzowania komu i jakiego rodzaju szkody w związku z tym grożą, z przyczyn wyżej wskazanych uznać bowiem należy za niewystarczające. Dotyczy to również argumentacji odwołującej się do okoliczności, iż inwestorka zwróciła się do skarżącego o udzielenie jej pozwolenia na wejście na jego teren w celu rozpoczęcia prac budowlanych, z której w ogóle nie wynika z jakim niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków mogłoby się to dla niego wiązać. Poza tym zauważyć należy, iż z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia, którego dotyczy zaskarżona decyzja – nadbudowa garażu pomieszczeniami mieszkalnymi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, z logicznego punktu widzenia w pierwszej kolejności spowodowałaby szkodę w mieniu inwestora szkodę. Tak więc Pani A. W. – B. jest osobą najbardziej zainteresowaną tym, aby projektowana nadbudowa w pełni odpowiadała wymogom bezpieczeństwa. Nadmienić także trzeba, iż podlegający zatwierdzeniu kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę projekt został sporządzony przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w specjalności architektonicznej, który ponosi odpowiedzialność za jego zgodność z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Sądy administracyjne sprawują natomiast wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sądowa kontrola decyzji administracyjnych sprawowana jest zatem wyłącznie z punktu widzenia ich legalności i w jej zakresie nie mieści się dokonywanie oceny projektu budowlanego stanowiącego podstawę decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę pod kątem ewentualnie grożącej katastrofy budowlanej. Nadto podnieść należy, iż w myśl art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie – jak już wyżej wspomniano – ocena legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym postanowienie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przesądza o ostatecznym wyniku oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w postanowieniu. A. T. –P.