II SA/Łd 652/25

Dnia 9 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Olejniczak, Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 9 lipca 2025 roku nr GN-III.7581.86.2025.AW w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 9 lipca 2025 r. znak: GN-III.7581.86.2025.AW Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), w związku z odwołaniem Prezydent Miasta Ł. od decyzji Prezydent Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 14 marca 2025 r. nr DM-DM-VIII.6853.64.2023 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, umorzył postępowanie odwoławcze. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wyjaśnił, że 23 listopada 2021 r. do Urzędu Miasta Ł. wpłynął wniosek J.S., reprezentowanej przez radcę prawnego, o ustalenie i wypłatę odszkodowania, odpowiadającego wartości poniesionych szkód oraz zmniejszeniu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej dawniej jako działka nr [...]. Pismem z 2 lutego 2023 r. wnioskodawczyni ograniczyła wniosek do części ww. nieruchomości, stanowiącej obecnie działki nr [...],[...] i [...]. Decyzją z 14 marca 2025 r. Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.: 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 63 583,33 zł za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...],[...], [...] w obrębie [...] na skutek przebudowy sieci wodociągowych - magistrali "[...]" i "[...]", 2. przyznał kwotę wyżej wymienionego odszkodowania na rzecz J.S., stosownie do posiadanego udziału 5/6 części w prawie własności do nieruchomości na dzień ograniczenia praw do nieruchomości, 3. zobowiązał Gminę Miasto Ł., reprezentowaną przez Prezydent Miasta Ł. Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł., do wypłaty uprawnionej powyższej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. W decyzji wskazano, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że źródłem roszczenia odszkodowawczego jest decyzja Urzędu Dzielnicowego Ł.-[...] z 20 marca 1985 r., którą zezwolono Dyrekcji Budowy Oczyszczalni Ścieków i Wodociągów S.-Ł. na przebudowę magistrali wodociągowych "[...]" i "[...]", przebiegających przez nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...]. Obecne działki nr [...],[...] i [...] stanowią część ww. nieruchomości. W dacie wywłaszczenia J. S. - była współwłaścicielką przedmiotowego gruntu w udziale 5/6 części. Wnioskodawczyni oświadczyła, iż nie zostało wypłacone odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem sieci wodociągowych. Organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie na podstawie operatu szacunkowego z 17 stycznia 2025 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem terminu w imieniu Gminy Miasto Ł. złożył Prezydent Miasta Ł., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: 1. art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 130 u.g.n. poprzez ich zastosowanie i wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy ograniczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło wcześniej, za odszkodowaniem wypłaconym ówczesnym właścicielom nieruchomości po wybudowaniu magistrali wodociągowej "[...]" i "[...]" na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej 16 października 1975 r. Dokonanie przebudowy magistrali w żaden sposób nie wpłynęło na zmniejszenie wartości nieruchomości, a odszkodowanie za straty poniesione w wyniku przebudowy zostało wypłacone J.S. na podstawie porozumienia z 4 lipca 1986 r., 2. art. 35 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o trybie i zasadach wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. nr 10, poz. 64 z 1974 r.) poprzez wydanie decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Urzędu Dzielnicowego Ł.-[...] nr IV-W-W-IV/Z/8221/5/85 z dnia 20 marca 1985 r., utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. z 3 czerwca 1985 r. znak: G-III-8221-2/48/85, która dotyczy jedynie przebudowy ww. magistrali wodociągowej "[...]" i "[...]" w rejonie Szpitala [...], na podstawie pozwolenia budowlanego nr 326/84 z 26 lipca 1984 r., 3. art. 132 ust. 6 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że obowiązek zapłaty odszkodowania obciąża Prezydent Miasta Ł., którego reprezentuje Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł., podczas gdy w dacie złożenia wniosku przedmiotowa magistrala wodociągowa stanowiła własność Ł. Infrastrukturalnej sp. z o.o., która następnie aportem przekazała majątek Z. w Ł. sp. z o.o., będącej aktualnie gestorem sieci. Następnie Wojewoda Łódzki stwierdził, że organem właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oraz za zmniejszenie się wartości nieruchomości jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca jej położenia. Stosownie do przytoczonej regulacji, Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jest w niniejszej sprawie organem administracji publicznej, wydającym decyzję w pierwszej instancji. Odwołanie od wydanego przez ww. organ rozstrzygnięcia wniósł Prezydent Miasta Ł. w imieniu Gminy Miasta Ł.. Na odwołaniu widnieje podpis E.J., dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej w Urzędzie Miasta Ł.. Ww. osoba posiada upoważnienie do reprezentowania Prezydent Miasta Ł. i Miasta Ł. w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Upoważnienie to podpisane zostało przez WicePrezydent Miasta Ł. T.P., który zgodnie z § 11 ust. 2 zarządzenia nr 1326/2024 Prezydent Miasta Ł. z dnia 28 czerwca 2024 r. w sprawie ustalenia zakresu spraw prowadzonych przez Prezydent Miasta Ł. oraz powierzonych wiceprezydentom Miasta Ł., Sekretarzowi Miasta Ł. i Skarbnikowi Miasta Ł., wykonuje zadania i obowiązki Prezydent Miasta Ł. w czasie nieobecności lub niemożności pełnienia obowiązków zarówno przez Prezydent Miasta Ł., jak i przez Pierwszego WicePrezydent Miasta Ł. A.P. Według Wojewody Łódzkiego w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Ł. jest wobec tego organem administracji publicznej wydającym decyzję w pierwszej instancji, jak i podmiotem, który tę decyzję zaskarżył w drodze odwołania. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w tej samej sprawie organ administracji publicznej nie może występować w dwóch rolach: jako organ prowadzący postępowanie i jako strona. Ról tych co do zasady nie można łączyć. Nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował raz pozycję organu, innym razem strony, w zależności od etapu sprawy z zakresu administracji publicznej (wyroki NSA z: 9 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1082/12, 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1387/12, 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2680/15, 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1106/19, 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2973/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek nawet wówczas, gdyby w rzeczywistości decyzja jednak dotykała bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków (wyrok NSA z 12 maja 2022 r. II OSK 1106/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy ustawa przewiduje konieczność udziału organu gminy jako organu władczego, który wypowiada się w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to ta forma ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego jest dominująca. W takiej sytuacji jednostka traci prawo występowania w sprawie w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wojewoda uwzględnił również, że zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Sama możliwość wniesienia odwołania przez organ pierwszej instancji od wydanej przez siebie decyzji administracyjnej przeczyłaby założeniom konstrukcyjnym odwołania jako środka zaskarżenia, przysługującego stronie od decyzji administracyjnej, z której treścią się nie zgadza. Z uwagi na to, iż po otrzymaniu odwołania Wojewoda Łódzki podjął dodatkowe czynności wyjaśniające należało umorzyć postępowanie odwoławcze wszczęte w wyniku odwołania Prezydent Miasta Ł., nie zaś zakończyć je wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., o czym orzekł Wojewoda Łódzki. Skargę na wspomnianą wyżej decyzję Wojewody Łódzkiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wywiodła Gmina Miasto Ł. reprezentowana przez Prezydent Miasta Ł., reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania poprzedzającej zaskarżoną decyzję tj. decyzji Prezydent Miasta Ł. z 14 marca 2025 r. znak: DM-DM-VIII.6853.64.2023, przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji wadliwe umorzenie postępowania odwoławczego, wobec uznania, że organ administracji publicznej nie może występować jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana przez organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, co winno skutkować uchyleniem decyzji i wyznaczeniem do załatwienia sprawy innego organu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sytuacji, gdy organ wydający decyzję - Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, powinien zostać wyłączony od wydania decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania merytorycznej decyzji w sprawie przez organ niewłaściwy i odmówienia statusu strony, a tym samym możliwości złożenia odwołania, Gminie Miasto Ł., na którą został nałożony obowiązek zapłaty odszkodowania. Do skargi załączono postanowienia Wojewody Łódzkiego z 6 września 2024 r. i 1 marca 2023 r. obrazujące - zdaniem strony skarżącej - dotychczasową praktykę Wojewody Łódzkiego. W postanowieniach tych wyznaczano do załatwienia merytorycznie sprawy inny niż Prezydent Miasta Ł. organ wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej. W postanowieniach tych Wojewoda Łódzki opierał się na art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. (pracownik organu administracji jest wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa albo obowiązki albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron). Zdaniem Wojewody, Prezydent Miasta Ł. jako organ wykonawczy miasta (Gminy Ł.) i reprezentujący je na zewnątrz, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty - podlega wyłączeniu na podstawie przytoczonego przepisu od załatwienia przedmiotowej sprawy, gdyż jako prezydent sprawujący funkcje starosty nie może występować jednocześnie jako strona w sprawie i jako organ rozpatrujący tę sprawę. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do jej załatwienia (art. 26 § 3 k.p.a.). W tej sprawie wyłączenie organu następuje z mocy prawa, a Wojewoda Łódzki powinien był - czego nie uczynił - delegować stosowne kompetencje na inny organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Konsekwencją pozostawienia wskazanej decyzji w obrocie prawnym jest nieuzasadnione pozbawienie skarżącego, do bycia stroną postępowania odszkodowawczego. Dodatkowo strona skarżąca podniosła zarzuty pod adresem decyzji ustalającej odszkodowanie i poprzedzającego jej wydanie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Wojewoda Łódzki w związku z zarzutami, dotyczącymi braku wyłączenia Prezydent Miasta Ł. od orzekania w niniejszym postępowaniu zaznaczył, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 z późn.zm.) nie zawiera żadnych regulacji o wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego funkcję starosty, w sprawach ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat. Jednocześnie organ poinformował, że Prezydent Miasta Ł. w sprawie, będącej przedmiotem skargi, złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Postanowieniem z 12 sierpnia 2025 r. nr GN-III.7581.227.2025.AW Wojewoda Łódzki odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z 25 września 2025 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydent Miasta Ł. z 14 marca 2025 r. znak: DM-DM-VIII.6853.64.2023. W odpowiedzi na zarządzenie Sędziego sprawozdawcy z 5 stycznia 2026 r. organ poinformował, że postanowienie Wojewody Łódzkiego z 12 sierpnia 2025 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 14 marca 2025 r. nr DM-DM-VIII.6853.64.2023, stało się ostateczne z dniem 21 sierpnia 2025 roku. Na rozprawie 9 stycznia 2026 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest trafna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd dokonując w zakreślonych wyżej granicach oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z 9 lipca 2025 r. stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego strona skarżąca. W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy jak twierdzi strona skarżąca, Prezydent Miasta Ł. wykonujący w rozpatrywanej sprawie zadania starosty i wydający decyzję o ustaleniu i zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek przebudowy sieci wodociągowych jest uprawniony do wniesienia odwołania od tej decyzji (jako strona tego postępowania), reprezentując interesy Gminy Miasta Ł. zobowiązanej do wypłaty tego odszkodowania na rzecz uprawnionej J.S., czy też jak wywodzi Wojewoda Łódzki, niedopuszczalne jest aby organ administracji publicznej orzekający w pierwszej instancji postępowania administracyjnego występował w roli strony na innym etapie tego samego postępowania. Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od wyjaśnienia, że odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania administracyjnego (art. 127 § 1 k.p.a.), którą w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.). Postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy winien ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że "w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3" (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 575). W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (opubl. ONSA 1999/4/119), podzielono ten pogląd i przyjęto, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." Analogiczne stanowisko wyraził NSA w Warszawie w wyroku z 10 marca 1986 r. sygn. akt III SA 1377/86 (ONSA 1989/1, poz. 11), w którym stwierdzono, że: "1. Artykuł 134 k.p.a. nie stanowi podstawy do rozstrzygania o odmowie uznania za stronę. 2. Postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania wniesionego przez osobę, której organ ten - z naruszeniem art. 28 k.p.a. - nie uznał za stronę postępowania administracyjnego, należy uznać za decyzję administracyjną jednoznaczną w skutkach z umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a."). Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek, albowiem przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Kontrola legalności decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. dokonywana przez Sąd administracyjny nie obejmuje w takim wypadku oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Badając legalność decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego Sąd administracyjny może jedynie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skontrolować czy istniały uzasadnione z prawnego punktu widzenia przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem drugiej instancji, a ściślej rzecz ujmując, czy odwołanie wniesione od decyzji organu pierwszej instancji pochodzi od podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalony uznaje się pogląd, zgodnie z którym w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach - jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych co do zasady nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne aby ten sam podmiot zajmował raz pozycję organu, innym razem strony, w zależności od etapu sprawy z zakresu administracji publicznej (vide: wyroki NSA: z 18 czerwca 2019 r., II OSK 1125/19; 9 października 2013 r., II OSK 1082/12; 16 stycznia 2014 r., I OSK 1387/12; 2 sierpnia 2016 r., II OSK 2680/15; 12 maja 2022 r., II OSK 1106/19; 28 listopada 2023 r., III OSK 2973/21; postanowienia NSA: z 28 maja 2008 r., I OSK 551/08; 22 października 2009 r., I OSK 1406/09; 27 czerwca 2012 r., I OSK 964/11 - dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w pełni podziela ugruntowany w judykaturze sądów administracyjnych pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115, OSP 2004/4/48, Lex nr 79089), zgodnie z którym rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczać rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Niemniej należy pamiętać, że jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Zatem, Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Powyższy pogląd, został podtrzymany także w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/4/54, Lex nr 1976314). W uzasadnieniu wspomnianej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając zarysowujące się w ostatnich latach odmienne poglądy judykatury, podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Nie oznacza to jednak, że jednostki te są takimi samymi osobami prawnymi, jak wszystkie osoby prawne podlegające reżimowi kodeksu cywilnego. Ich samodzielność w zakresie dysponowania prawem własności i innymi prawami majątkowymi podlega bowiem daleko idącym ograniczeniom wynikającym zarówno z ustaw samorządowych, jak i z przepisów szczególnych. Jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone we własność i inne prawa rzeczowe jako jedno ze źródeł finansowania spoczywających na nich zadań, w celu zapewnienia realnej możliwości ich wykonywania np. przez wprowadzenie obowiązku tworzenia określonego rodzaju zasobów nieruchomości (art. 20 u.g.n.). Przyjęte w prawie publicznym ograniczenia prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego prowadzą do wniosku, że własność tę należy rozumieć przede wszystkim jako jeden z przyznanych tym jednostkom środków, za pomocą którego mają one realizować nałożone na nie zadania. W konsekwencji należy uznać, że nie jest to "święte prawo własności" w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP, a co za tym idzie, nie pozostają w sprzeczności z tymi przepisami rozwiązania, które stanowią słabsze gwarancje procesowe ochrony prawa własności przysługującego jednostkom samorządu terytorialnego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w dalszym ciągu aktualna pozostaje teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego, jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego - bez względu na to, który z jego organów jest właściwy do decyzji administracyjnej - nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Wobec powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że zaaprobowanie na gruncie rozpatrywanej sprawy stanowiska strony skarżącej, iż Prezydent Miasta Ł. może występować w dwojakiej roli w zależności od etapu postępowania administracyjnego, doprowadziłoby przede wszystkim do podważenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, wyrażonej w art. 8 k.p.a. W świetle art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 107 - dalej w skrócie "u.s.p.") funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta. Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 u.s.p.). Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (art. 92 ust. 3 u.s.p.). Stosownie do treści art. 91 u.s.p. prawa powiatu przysługują miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100 000 mieszkańców, a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. z 1998 r., nr 103, poz. 652) (część V Województwo Łódzkie) miastem na prawach powiatu jest Ł. Powiat, jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 10 u.s.p., wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie gospodarki nieruchomościami. Wskazać w dalszej kolejności trzeba, że skutkiem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 była nowelizacja przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.), dokonana mocą art. 1 pkt 45 i pkt 46 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r., nr 173, poz. 1218) wprowadzająca wymóg wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, i to wyłącznie wówczas, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat, w sprawach ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 8 u.g.n.) oraz w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 142 ust. 2 u.g.n.). W piśmiennictwie przedmiotu podkreśla się, że gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu także w innych sprawach niż te wskazane w art. 124 ust. 8 i art. 142 ust. 2 u.g.n., to wskazałby wyraźnie na takie wyłączenie. Tym samym wypada uznać, że prezydent miasta na prawach powiatu podlega wyłączeniu tylko z prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości bądź o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości, gdy nieruchomość lub jej część będąca przedmiotem tego postępowania, są przedmiotem praw rzeczowych przysługujących gminie (vide: M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tulodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.Beck 2015, s. 766-769). Zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Po myśli art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia. Skoro więc obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, a dobitnym przykładem takich przepisów są art. 124 ust. 8 i art. 142 ust. 2 u.g.n., to nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia i zobowiązania do wypłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek przebudowy sieci wodociągowych prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty reprezentujący jednocześnie interesy gminy nie podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy w trybie art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Prezydent Miasta Ł., które jest miastem na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu. Wydaje bowiem decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Taką decyzją jest właśnie decyzja z 14 marca 2025 r. Nie sposób w związku z tym przyjąć, że składając odwołanie od wspomnianej wyżej decyzji miasto na prawach powiatu mogłoby występować w rozpatrywanej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. Z poczynionych przez Wojewodę Łódzkiego niewadliwych ustaleń wynika, że na odwołaniu od decyzji z 14 marca 2025 r. widnieje podpis E.J., dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej w Urzędzie Miasta Ł. Osoba ta posiada upoważnienie do reprezentowania Prezydent Miasta Ł. i Miasta Ł. w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Upoważnienie to podpisane zostało przez WicePrezydent Miasta Ł. T.P., który zgodnie z § 11 ust. 2 zarządzenia nr 1326/2024 Prezydent Miasta Ł. z dnia 28 czerwca 2024 r. w sprawie ustalenia zakresu spraw prowadzonych przez Prezydent Miasta Ł. oraz powierzonych wiceprezydentom Miasta Ł., Sekretarzowi Miasta Ł. i Skarbnikowi Miasta Ł., wykonuje zadania i obowiązki Prezydent Miasta Ł. w czasie nieobecności lub niemożności pełnienia obowiązków zarówno przez Prezydent Miasta Ł., jak i przez Pierwszego WicePrezydent Miasta Ł. A.P. Skoro więc ponad wszelką wątpliwość odwołanie pochodzi od nieuprawnionego podmiotu, a w toku postępowania odwoławczego podjęto dodatkowe czynności wyjaśniające wykluczające prawną możliwość wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, Wojewoda Łódzki prawidłowo, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze, wydając poddaną sądowej kontroli decyzję. W sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej usunięcia z obrotu prawnego, skargę należało oddalić. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.