II SA/Łd 679/20

Dnia 22 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. a.bł. Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – w skrócie: "k.p.a." – oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) – powoływanej jako: "u.p.s.", a także na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z [...] r., nr [...], w sprawie przyznania B. M. zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów opłat za energię elektryczną, gaz, leki z recept oraz pokrycie kosztów tzw. "ekwiwalentu węglowego" i zagospodarowanie. Kolegium wyjaśniło, że zasiłek celowy, jak sama nazwa wskazuje, jest przyznawany na konkretnie określony cel pomocy społecznej np. zakup żywności, zakup leków czy też zakup odzieży, opału na zimę. Użyte w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowanie "zasiłek może być przyznany" wskazuje na fakultatywny charakter tego świadczenia, które przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, po zrealizowaniu zadań charakterze obowiązkowym. Zasiłek celowy należy zatem do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Winien on uwzględnić sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Następnie Kolegium wyjaśniło, że analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy organ II instancji musi wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności, zarówno te leżące po stronie odwołującej się, jak i te odnoszące się do argumentów organu I instancji. Organy administracji przyznając pomoc w formie zasiłku celowego są zobowiązane do uwzględniania nie tylko słusznego interesu strony, a więc pomocy w jak największym wymiarze, lecz również własnych możliwości finansowych, czyli możliwości objęcia tą pomocą jak największej liczby osób potrzebujących w kontekście posiadanych środków. Dalej organ odwoławczy wskazał, że B. M. (52 lata) prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka w mieszkaniu komunalnym. Strona nie pracuje i nie posiada żadnego dochodu, utrzymuje się z pomocy finansowej MOPS. B.M. jest osobą długotrwale chorą - wymaga opieki lekarskiej oraz farmakologicznej. Stałe miesięczne wydatki to: czynsz 409,63 zł, leki 200,00 zł, prąd około 65,00 zł, śmieci 19,00 zł, gaz około 25,00 zł, woda około 50,00 zł. Organ II instancji podkreślił następnie, że B. M. złożyła wniosek o przyznanie jednorazowego zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów opłat za energię elektryczną, gaz, leki z recept (wniosek nr 2 z 23 marca 2020 r.), na pokrycie kosztów tzw. "ekwiwalentu węglowego" (wniosek nr 3 z 23 marca 2020 r.) oraz na zagospodarowanie (wniosek nr 4 z 23 marca 2020 r.). Burmistrz Miasta T. po rozpatrzeniu powyższych wniosków decyzją z [...] r., nr [...] - będącą przedmiotem niniejszego postępowania - przyznał B. M. jednorazowy zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów opłat za energię elektryczną, gaz, leki z recept oraz pokrycie kosztów tzw. "ekwiwalentu węglowego" i zagospodarowanie w kwocie 150,00 zł miesięcznie w miesiącu marcu 2020 r. Ponadto Burmistrz Miasta T. przyznał wnioskodawczyni zasiłek okresowy w wysokości 350,50 zł miesięcznie za marzec 2020 r. oraz kwiecień 2020 r. z tytułu długotrwałej choroby oraz zasiłek celowy na zakup posiłku i żywności w wysokości 80,00 zł miesięcznie za marzec oraz kwiecień 2020 r. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji rozpatrując wniosek B. M. prawidłowo uznał, że jej sytuacja finansowa i życiowa wymaga wsparcia. W związku z tym została objęta pomocą finansową w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów opłat za energię elektryczną, gaz, leki z recept oraz pokrycie kosztów tzw. "ekwiwalentu węglowego" i zagospodarowanie. Podniesiono jednak, że trudna sytuacja finansowa wnioskodawcy nie obliguje organ I instancji do udzielania pomocy w zakresie żądanym przez beneficjenta pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma za zadanie wspierać osoby będące w trudnej sytuacji, a nie wyręczać je w rozwiązywaniu ich problemów. Nieuwzględnienie w całości żądania nie pozostaje w sprzeczności z prawem, skoro skarżąca systematycznie otrzymuje wsparcie, a jednocześnie ośrodek pomocy społecznej ma ograniczone możliwości finansowe. Pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Kolegium dodało także, że świadczenie w postaci zasiłku celowego służy zaspokojeniu konkretnej potrzeby, a jego wysokość, uzależniona jest nie tylko od wysokości konkretnej potrzeby, ale i od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ II instancji podkreślił, że ośrodki pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest bardzo ściśle określona i w tak określonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Ustalenie wysokości, rodzaju, formy i rozmiaru przyznanego świadczenia powinno być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Stąd też Kolegium nie mogło uwzględnić argumentów strony zawartych w odwołaniu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podkreśliło, decyzje w przedmiocie zasiłków celowych mają charakter uznaniowy. Wobec tego trzeba mieć na względzie, że w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego. Dlatego też nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2, czy art. 3 ust. 4 u.p.s., jak również art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła B. M., zarzucając organom dyskryminację jej osoby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że użyty w powyższym unormowaniu zwrot "może" oznacza, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, lecz fakultatywnym. Organ nie ma bowiem obowiązku przyznania świadczenia, nawet wówczas gdy wnioskodawca spełnia przesłanki ustawowe do otrzymania zasiłku, choć może to uczynić według własnego uznania. Inaczej mówiąc, konstrukcja art. 39 u.p.s. oparta jest na "uznaniu administracyjnym". Jakkolwiek przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, to jednak nie powinno oznaczać dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Redakcja art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. daje organom administracji szeroki zakres uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisie przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy z art. 39 u.p.s. nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 9/17; z 8 września 2017 r., sygn. akt I OSK 893/16; z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 590/16; z 14 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1537/16; z 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1385/16; z 1 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2696/14; z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2261/15; z 20 października 2016 r., sygn. akt I OSK 404/15 i sygn. akt I OSK 3364/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że B.M. 23 marca 2020 r. złożyła w siedzibie organu I instancji cztery wnioski o przyznanie zasiłku celowego (na zakup posiłku lub żywności; na częściowe pokrycie kosztów opłat za energię elektryczną, gaz, leki z recept; na pokrycie kosztów tzw. "ekwiwalentu węglowego"; na zagospodarowanie) i jeden o przyznanie zasiłku okresowego. Wszystkie pięć wniosków zostało pozytywnie rozpatrzone przez organ I instancji, który orzekł o przyznaniu skarżącej wnioskowanych świadczeń odpowiednio w kwotach 80 zł (wniosek nr 1 w zakresie zasiłku celowego), 150 zł (wniosek nr 2, nr 3 i nr 4) i 350,50 zł (wniosek nr 1 w zakresie zasiłku okresowego). Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka i gospodaruje sama. Jest bezrobotna i nie posiada żadnego dochodu. Utrzymuje się z pomocy finansowej MOPS. Jest długotrwale chora i wymaga stałej opieki lekarskiej i farmakologicznej. Niespornym jest zatem, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe, o którym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 701 zł, uprawniające do ubiegania się o świadczenia pomocowe (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1358). Natomiast z notatki służbowej z 15 kwietnia 2020 r. wynika również, że B.M. od wielu lat objęta systematyczną pomocą ze strony MOPS w T.. Skarżąca ma bardzo dobre warunki mieszkaniowe. Nie ma nikogo na utrzymaniu. Lokal, w którym mieszka, posiada niezbędne sprzęty i przedmioty codziennego użytku. Nadto skarżąca jest w wieku produkcyjnym, umożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia, a tym samym poprawę jej sytuacji materialnej. Nie jest osobą niepełnosprawną dlatego ma większe możliwości podjęcia pracy niż osoby z ograniczoną sprawnością. Ponadto w wymienionej wyżej notatce służbowej z 15 kwietnia 2020 r. wskazano, że do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. miesięcznie zgłasza się około 150 osób o przyznanie zasiłku celowego w tym osoby starsze, schorowane, bezdomne, matki samotnie wychowujące dzieci oraz osoby samotne, mieszkające w trudnych warunkach bytowych. W związku z tym MOPS w T. przyznając świadczenia z pomocy społecznej przy ograniczonych środkach musi wspierać wiele osób i rodzin. Wskazano również jaką pulą środków MOPS w T dysponuje oraz jakie potrzeby w pierwszej kolejności musi zaspokoić. Niewątpliwie w przekonaniu skarżącej przyznana jej pomoc zapewne wydaje się niewystarczająca, nie mniej jednak, wnioskodawczyni winna mieć świadomość tego, że nie jest jedyną osobą potrzebującą pomocy i z tej pomocy korzystającą. Organy pomocy społecznej zobowiązane są racjonalnie gospodarować pulą środków finansowych przyznanych na dany rok budżetowy. Wysokość przyznawanych świadczeń fakultatywnych jest zatem uzależniona nie tylko co do sytuacji osobistej i majątkowej beneficjenta, ale także od liczby osób, które w danym miesiącu zwrócą się do ośrodka z wnioskiem o pomoc oraz od wysokości środków finansowych, którymi pomoc społeczna w tym okresie dysponuje. Powszechnie wiadomo, że beneficjentami ośrodków pomocy społecznej są rodziny wielodzietne nieposiadające żadnych dochodów bądź posiadające dochód poniżej minimum ustawowego, osoby starsze, często bardzo schorowane, żyjące w trudnych, czasem nieludzkich warunkach, bezdomni czy matki samotnie wychowujące dzieci oraz bezrobotni. Wszyscy podopieczni potrzebują pomocy, którą zaledwie w niewielkim stopniu jest w stanie zaspokoić Państwo poprzez świadczenia z pomocy społecznej. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna nie może i nie powinna być traktowana jako stałe i jedyne źródło dochodu, służące zaspokojeniu wszystkich potrzeb wnioskodawców. Nie taki jest bowiem cel pomocy społecznej. Z jednej strony celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, z drugiej zaś przyczynienie się do usamodzielnienia osób i rodzin korzystających z tej pomocy oraz ich integrację ze środowiskiem. Ponadto rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Natomiast potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - art. 3 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.p.s. Nie można również zapominać o tym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika wprost z art. 4 u.p.s. W realiach rozpoznawanej sprawy zgodzić się trzeba z organem, że skarżąca, która od wielu lat jest bezrobotna, będąc w wieku produkcyjnym, nie podejmuje działań, ażeby poprawić sytuację, w jakiej się znajduje, lecz oczekuje wyłącznie pomocy ze strony Państwa. Reasumując sąd stwierdził, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji nie noszą cech dowolności i nie naruszają granic uznania administracyjnego. W motywach obu decyzji racjonalnie przedstawiono okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zasiłku celowego w takiej, a nie innej wysokości. Tym samym sąd nie stwierdził jakichkolwiek przesłanek do uchylenia decyzji Kolegium, zresztą przesłanki takie nie zostały również wprost podniesione w treści skargi. W niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony w całości (art. 77 § 1 k.p.a.), co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zapadłych rozstrzygnięć (art. 107 § 3 k.p.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. dc