I OSK 1385/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 589/15 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Gl 589/15), oddalił skargę L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania L. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 7 zł dziennie – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał chronologiczny przebieg postępowania oraz prawne regulacje przedmiotu. Wskazano, że powodem odmowy przyznania zasiłku celowego przez organ I instancji były ograniczone środki finansowe Ośrodka. Ponadto w postępowaniu ustalono, że z uwagi na konieczność stosowania diety, co zostało potwierdzone zaświadczeniem lekarskim, strona nie może korzystać z pomocy w formie gorącego posiłku w żywieniu zbiorowym. Nadmieniono, że po analizie dochodów i wydatków strony, która została przez organ przedstawiona, przy wsparciu finansowym organu w wysokości 4 zł dziennie ma ona możliwość zapewnienia sobie co najmniej jednego gorącego posiłku dziennie. Ponadto zaakcentowano, że strona ma możliwość ubiegania się o pomoc w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 realizowanego w ramach Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD). W związku z powyższym organ I instancji uznał, że przyznawana kwota 4,00 zł dziennie stanowi istotne uzupełnienie innych środków, którymi dysponuje strona i przy racjonalnym gospodarowaniu jest w stanie uzyskać przynajmniej jeden gorący posiłek dziennie. Na powyższą decyzję organu I instancji wniesiono odwołanie, w którym strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Strona podniosła, że wysokość przyznanej pomocy nie jest odpowiednia do obowiązującej stronę diety, a także strona wskazała, że jej stan zdrowia uległ pogorszeniu, a kwota świadczenia została pomniejszona o około 100% (w porównaniu do zasad obowiązujących do dnia 1 marca 2013 r.). Kolegium powołując się na przepisy uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. (M.P. z 2013 r., poz. 1024) w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 163, dalej: ups), wskazało, że przyznanie pomocy na wyżywienie zależy od uznania administracyjnego, jednak organ obowiązany jest dokonać dokładnych ustaleń faktycznych, co w przedmiotowej sprawie zostało zrealizowane przez organ I instancji. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że kwota 4 zł przyznana stronie wcześniejszą decyzją z dnia 9 grudnia 2014 r. pozwala na zapewnienie jednego gorącego posiłku dziennie, jeśli strona będzie racjonalnie gospodarowała posiadanymi środkami. Jednak SKO nie poparło w pełni stanowiska organu I instancji dotyczącego sposobu ustalania kwoty świadczenia na zakup posiłku lub żywności. Organ odwoławczy wskazał, że każdy wniosek o przyznanie pomocy powinien być rozpatrzony z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Argumentując swoje stanowisko SKO powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie organu odwoławczego, mimo że kwota 4 zł dziennie nie wystarcza w pełni na przygotowanie gorącego posiłku, szczególnie przy konieczności stosowania diety (także organ I instancji zwrócił na to uwagę), to w okresie na jaki wskazana kwota została przyznana (od stycznia do kwietnia 2015 r.) strona miała możliwość racjonalnego gospodarowanie środkami, a tym samym zapewnienia przynajmniej jednego gorącego posiłku dziennie. W uzasadnieniu skargi skierowanej do WSA w Gliwicach skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji brak ustalenia właściwego stanu faktycznego i nieuwzględnienie trudnej sytuacji życiowej. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Gl 589/15), oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny istotny dla sprawy został ustalony. Także organ odwoławczy akceptując stanowisko organu I instancji dokonał prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego, który został prawidłowo oceniony. WSA zaznaczył, wskazując na odpowiednie przepisy prawa, że skarżący ma prawo do świadczeń z pomocy społecznej, a decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. W związku z powyższym WSA przypomniał, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności – czego Sąd I instancji stwierdził, a organ odwoławczy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych i nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. WSA podzielił także stanowisko SKO, że wysokość pomocy jest nie tylko warunkowana potrzebami strony, ale też posiadanymi przez Ośrodek środkami finansowymi. Ponadto wskazano, że skarżący pozostaje pod stałą opieką pomocy społecznej, zatem jego potrzeby są na bieżąco monitorowane i zaspokajane odpowiednio do ich zasadności i możliwości ośrodka. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania wysokości przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W skardze kasacyjnej zaskarżającej powyższy wyrok w całości, L. M. działający przez pełnomocnika z urzędu zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku przyczyn miarkowania wysokości przyznanego zasiłku celowego. Zaskarżony wyrok oraz decyzje zostały wydane z naruszeniem art.7, 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a. A na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art.8 ust.4, art.39 ust.1 oraz art.48 ust.4 u.p.s. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że zasiłek celowy wnioskowany był na dożywianie, a pomoc w tym zakresie nie może nosić cech pozorności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej ani organ ani Sąd I instancji nie wzięli pod uwagę, że skarżący wymaga specjalnej diety, której nie jest w stanie sprostać za otrzymaną kwotę zasiłku celowego. W opinii skarżącego brak środków finansowych nie może uzasadniać odmowy przyznania skarżącemu wyższej kwoty zasiłku celowego, gdyż bez niego skarżący nie jest w stanie się wyżywić zgodnie z wymogami diety. W skardze zwrócono uwagę, że ze względu na stan zdrowia skarżącego tylko kwota pozwalająca na wyżywienie się zgodnie z zaleceniami lekarza może być uznana za przewidziane przepisami prawa zaspokojenie potrzeby. Podkreślono również, że organ, a także Sąd I instancji powinni byli ustalić, czy jest możliwym dostarczenie skarżącemu produktów spożywczych umożliwiających skarżącemu wyżywienie się zgodnie z dietą. Podniesiono także, że doszło do dyskryminacji osoby skarżącego poprzez zastosowanie do niego tych samych kryteriów oceny sytuacji życiowej co do osoby zdrowej. Jednocześnie zauważono, że w niniejszej sprawie pomoc społeczna jest pomocą pozorną i nie osiąga swojego celu, a do sprawy nie odniesiono się indywidualnie. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie doszło do mechanicznego rozpoznania wniosku, bez dokładnej analizy sytuacji życiowej wnioskodawcy i uwzględnienia jego konkretnych potrzeb. Organ i Sąd I instancji prawidłowo ustalili spełnienie przez stronę wymogów formalnoprawnych do przyznania wnioskowanego świadczenia i w tym zakresie orzeczenie jest prawidłowe. Odnosząc się do zasadności przyznanego skarżącemu świadczenia wskazano, że w pierwszej kolejności powinno mieć ono formę posiłku gorącego, a dopiero w przypadku braku możliwości jego zapewnienia formę świadczenia pieniężnego, co wymaga należytego uzasadnienia. Tymczasem decyzja organu I instancji zawiera wyłącznie krótkie uzasadnienie, wskazujące, że z uwagi na fakt braku możliwości zapewnienia pomocy w naturze skarżącemu przyznano świadczenie w formie pieniężnej. Organ odwoławczy oraz WSA poparli to stwierdzenie bez szerszego odniesienia. Ponadto organ nie przedstawił wyczerpującego uzasadnienia swojej decyzji, a przyznana pomoc w formie świadczenia pieniężnego nie umożliwia zapewnienia ciepłego posiłku i realizacji celu ustawy. Skarżący podniósł także, że powołane przez organ I instancji "ustalone kryteria przyznawania świadczeń pieniężnych" nie mają charakteru normatywnego i nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do określenia kwoty przyznanej pomocy. Niedopuszczalne, zdaniem skarżącego, jest stosowanie "sztywnych" kryteriów przyznania pomocy społecznej, gdyż przeczy to zasadzie indywidualnego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazano również, że powołanie się przez organ na określone wytyczne nie może zastąpić uzasadnienia decyzji w zakresie dotyczącym miarkowania wysokości przyznanego zasiłku. W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zaskarżone decyzje utrzymane wyrokiem Sądu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co musi skutkować ich uchyleniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Otóż uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Nie jest zadaniem Sądu wskazywać w uzasadnieniu wyroku "przyczyn miarkowania wysokości przyznanego zasiłku celowego". Kwestie te należą do organów administracyjnych, które działając w niniejszej sprawie w ramach uznania administracyjnego muszą uzasadnić podjęte przez siebie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniach swoich decyzji organy wyjaśniły dlaczego odmówiły przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 7 zł dziennie. Trudno jest zatem w takim przypadku mówić o miarkowaniu wysokości przyznanego zasiłku celowego oraz o uzasadnianiu takiego miarkowania, a już zwłaszcza aby miał to czynić Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku. Nie zasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516; wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., II GSK 2620/14; wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 1725/14). Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że w istocie skarżący zarzuca niezasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej oceny poprawności zastosowania w sprawie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, co pozwala na zrekonstruowanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze skład NSA orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący oraz prawidłowo zanalizowany i zastosowany, a także odniesiony do zindywidualizowanej sytuacji (życiowej, dochodowej) adresata oraz jego potrzeb. Odnośnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego to są one również nieuzasadnione. Przede wszystkim nie wskazano na czym owo naruszenie prawa materialnego miało polegać. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Analiza zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez odniesienie go do treści uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje wykładni art.8 ust.4, art.39 ust.1 oraz art.48 ust.4 u.p.s. dokonanej przez Sąd I instancji. Strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii jego określonego rozumienia. W konsekwencji przyjąć należy, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa ("bezpodstawne uznanie, że skarżący ma możliwość zapewnienia sobie jednego gorącego posiłku dziennie"). W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Jak wskazano wyżej NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej odnośnie niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji podzielić należy ocenę Sądu I instancji, że organy administracyjne dokonały prawidłowej subsumpcji art.8 ust.4, art.39 ust.1 oraz art.48 ust.4 u.p.s. w tej sprawie. Zasadnie nie budziło wątpliwości organów administracyjnych i Sądu I instancji, kryterium dochodowe skarżącego uprawniające go do ubiegania się o zasiłek celowy oraz jego ustalenie z wyłączeniem ustawowo wskazanych w art.8 ust.4 u.p.s. dochodów. Zasadnie także wniosek skarżącego rozważano w kontekście normy wynikającej z art. 39 ust.1 u.p.s., iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Niewątpliwie w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego chodziło o zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Podobnie ocenić należy zastosowanie art.48 ust.4 u.p.s. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji SKO w K.). Pomoc w postaci gorącego posiłku dziennie przysługiwała osobie, które własnym staraniem nie mogła go sobie zapewnić. Sporne w niniejszej sprawie nie było to, czy skarżący własnym staraniem nie może go sobie zapewnić, lecz czy przyznane wcześniej środki na dożywianie oraz możliwość ich pozyskania z innych źródeł jest wystarczające dla realizacji tego celu. I organy administracyjne wykazały, że skarżący ma możliwość uzyskania środków wystarczających na realizacje tego celu. Pamiętać przy tym należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania takiego świadczenia wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co pozwala organowi na wybór pomocy, którą uzna za najwłaściwszą w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej, przy jednoczesnym uwzględnieniu jego możliwości finansowych. Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje również, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2886/13; z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12; z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). W sytuacji ograniczonych środków przeznaczanych na cele pomocy społecznej i stale wzrastającej liczby osób ubiegających się o jej uzyskanie, konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb tych osób i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza więc załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (tak w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06). Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07, czy z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.