II SA/Łd 779/10

Dnia 5 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 roku sprawy ze skargi Z. D. i J. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem nr [...] znak: [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] znak: [...] z dnia [...] ustalające, na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej K.p.a.) w zw. z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane), wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości 50.000 zł tytułem legalizacji samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego w miejscowości W. [...] gmina S. Prowadząc postępowanie legalizacyjne organy nadzoru budowlanego ustaliły następujący stan faktyczny: W dniu 30 kwietnia 2008r. J. D. i Z. D. zgłosili wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie dachu na budynku mieszkalnym przez wymianę pokrycia na blachę oraz ewentualną wymianę elementów więźby dachowej, które okażą się spróchniałe, zgniłe lub zepsute. Prace remontowe miały się rozpocząć od dnia 31 maja 2008r. W sprawie powyższego zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] położonej we wsi W. [...] gmina S. oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia 1 marca 2010r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Powyższe postanowienie zostało wydane po przeprowadzeniu, przy udziale Z. D., oględzin na ww. nieruchomości w dniu 7 października 2009r. W wyniku oględzin stwierdzono, że wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu podmurowania ścian zewnętrznych w elewacji od strony podwórka oraz w elewacjach bocznych budynku, wykonaniu w ścianach otworów okiennych, wykonaniu stropu betonowego nad uzyskaną dodatkową powierzchnią użytkową (dwa pomieszczenia), wykonanie rozbiórki pokrycia dachowego i konstrukcji istniejącego na budynku dachu, wykonanie wieńców betonowych pod montaż nowej konstrukcji dachu, wykonaniu więźby dachowej drewnianej dachu dwuspadowego oraz pokrycia dachu blachą, wymurowanie szczytów budynku do nowej wysokości kalenicy dachu, wykonaniu zadaszenia nad werandą na wysokości stropu nad drugą kondygnacją, wykonaniu wymiany stolarki okiennej w budynku z zamurowaniem części otworów, wykonaniu ocieplenia budynku styropianem o grubości od 5 do 10 cm. Podczas oględzin inwestorka oświadczyła, iż roboty budowlane wykonano w oparciu o zgłoszenie z dnia 30 kwietnia 2008r. Po rozpoczęciu robót okazało się, że jest konieczność wykonania wieńca i wymiany całości konstrukcji dachu. Organ stwierdził, że zgodnie z art. art. 29-31 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nadbudowa istniejących obiektów budowlanych, wykonywanie wymiany konstrukcji dachowych budynku, wykonywanie robót budowlanych zmieniających powierzchnię użytkową istniejących obiektów budowlanych są robotami budowlanymi objętymi obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, na podstawie art. 48 ust. 2 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, natomiast po wykonaniu nałożonych na inwestorów obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. ustalił, opisaną na wstępie, opłatę legalizacyjną. Na postanowienie organu I instancji J. D. i Z. D. wnieśli w dniu 26 marca 2010r. zażalenie. Skarżący oświadczyli, iż wykonali wszystkie zalecenia wynikające z postanowienia z dnia [...]. Zaistniała więc możliwość zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Tym samy skarżący stwierdzili, że nie rozumieją dlaczego ustalono im opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł i z czego wynika, że stawka (s) musi być powiększona pięćdziesięciokrotnie. Ponadto skarżący oświadczyli, że opłata legalizacyjna, ustalona przez organ w tak dużej wysokości, jest niemożliwa dla nich do spłaty. Oboje są emerytami, natomiast Z. D. jest dodatkowo ciężko chora, więc jedną emeryturę pochłaniają koszty leczenia. Zatem żądanie uiszczenia opłaty legalizacyjnej zmierza w prostej linii do pozbawienia skarżących przedmiotowego domu i pozostawienia ich bez dachu nad głową. Następnie skarżący stwierdzili, że gdy po rozpoczęciu remontu dachu zaistniała konieczność wykonania innych robót, nie spieszyli się z wystąpieniem o pozwolenie na ich wykonanie, tylko równocześnie z wykonywanymi robotami robiona była dokumentacja przez uprawnionego architekta. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej i nieobciążanie ich taką opłatą. W dniu [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji stwierdził, że realizacja rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ Inwestorzy nie zastosowali się od obowiązku określonego w art. 28 Prawa budowlanego, to należy uznać, iż sporna rozbudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Następnie organ II instancji, powołując się na art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego wyjaśnił, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o jakich mowa w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Na tej podstawie organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił sposób ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009r. o sygn. akt P 64/07, w którym Trybunał orzekł o zgodności art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego z zasadą sprawiedliwości społecznej określonej w art. 2 i 32 Konstytucji RP. Surowość sankcji określonej w powołanych przepisach jest bowiem adekwatna z punktu widzenia doniosłości dóbr chronionych tymi przepisami. Wysokość kary pieniężnej ma służyć ochronie wartości wyróżnianych ze względu na interes publiczny, jak środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, ład przestrzenny, czy też poszanowanie interesów osób trzecich. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że zła sytuacja materialna strony nie stanowi okoliczności, która mogłaby spowodować podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Natomiast ustalenie sposobu spłaty opłaty legalizacyjnej może mieć miejsce w ramach postępowania toczącego się przed Wojewodą [...], o czym skarżący zostali poinformowani. Na końcu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podkreślił, że zgodnie z art. 49 ust. Prawa budowlanego niespełnienie przez inwestora któregokolwiek z ustawowych warunków legalizacji, w tym nieuiszczenie we wskazanym terminie opłaty legalizacyjnej, obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. D. i Z. D. zarzucili postanowieniu organu II instancji nr [...] znak: [...] z dnia [...] po pierwsze: naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż wykonywane przez skarżących roboty budowlane nie stanowiły remontu istniejącego obiektu budowlanego, objętego jedynie powinnością zgłoszenia, a także art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 f w związku z art. 2 Prawa budowlanego i z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wymierzenie opłaty legalizacyjnej w oderwaniu od stopnia naruszenia dobra i interesu społecznego, chronionego przez przepisy Prawa budowlanego, stopnia winy skarżących oraz ich sytuacji życiowej i materialnej. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia sprawy, w szczególności zakresu robót budowlanych, wykonanych przez skarżących, przyczyn stanu wyższej konieczności, w jakim działali oraz ich sytuacji życiowej i materialnej, a także art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia wypowiedzenia się skarżącym, co do zebranych dowodów i zajęcia stanowiska przed wydaniem orzeczeń w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Po pierwsze, zdaniem skarżących, organ II instancji nie podzielił ich argumentów podnoszonych w toku postępowania, co do ich przekonania, iż działali w granicach prawa w celu uchronienia swojego majątku przed zniszczeniem oraz dopełnili wymaganych według ich wiedzy formalności, natomiast wymierzona opłata jest zupełnie nieadekwatna do stopnia ewentualnego uchybienia przepisom Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przyjął bowiem w ślad za organem I instancji, iż wysokość opłaty legalizacyjnej wynika wprost z przepisów prawa, bez możliwości oceny i uznania ze strony organu administracji, zaś kwestie sytuacji życiowej i materialnej skarżących są indyferentne w postępowaniu legalizacyjnym. Po drugie organy administracji nie uwzględniły okoliczności, iż przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych wykonali obowiązek zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego. Według twierdzeń inwestorów konieczność wykonania prac, które zdaniem organu administracji wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, była przez nich niemożliwa do przewidzenia i była budowlaną konsekwencją prac, ujętych w uprzednim zgłoszeniu. Chodzi w szczególności o budowę tzw. "wieńca" wzmacniającego zniszczone ściany budynku. Przeprowadzone roboty budowlane są, w opinii skarżących, remontem istniejącego budynku, natomiast w ustaleniach skarżonego postanowienia brak jest rozważenia, czy i w jakim zakresie przedsięwzięte przez inwestorów roboty budowlane wykraczają poza zakres remontu. Zdaniem skarżących przeprowadzony zakres robót był technologiczną konsekwencją wykonywania prac, zmierzających do odtworzenia stanu pierwotnego, przy użyciu innych, nowoczesnych materiałów budowlanych i aktualnego sposobu prowadzenia prac, zgodnego ze sztuką budowlaną. J. D. i Z. D. podkreślili, iż ocena naruszenia przez nich art. 28 Prawa budowlanego winna odbywać się z uwzględnieniem jego zakresu, jak też motywów i sytuacji, w której inwestorzy działali. Organy administracji nie wzięły bowiem pod uwagę, iż inwestorzy niezwłocznie po wezwaniu ze strony organu I instancji przedłożyli żądaną dokumentację projektową, w tym wszelkie uzgodnienia, natomiast konieczny zakres prac budowlanych można było ustalić dopiero po zdjęciu dotychczasowego pokrycia dachu z eternitu. Ponadto nie uwzględniono faktu, iż inwestorzy działali w warunkach zbliżającej się zimy, w celu ochrony mienia i zapewnienia możliwości zamieszkiwania w warunkach zimowych, czyli w stanie wyższej konieczności. Ponadto zamiarem inwestorów nie było naruszenie bądź ominięcie przepisów ustawy Prawo budowlane, a ewentualne uchybienia przepisom prawa są znikome, zaś sytuacja życiowa i materialna inwestorów (podeszły wiek, skromne emerytury, choroby) jest szczególna. Zważywszy te okoliczności ustalenie opłaty legalizacyjnej na kwotę 50.000 zł przy zastosowaniu art. 49 ust. 2 i 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane musi być potraktowane jako sprzeczne z zasadami praworządności i sprawiedliwości społecznej, wynikającymi z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, które z mocy art. 8 ust. 2, należy stosować w tym postępowaniu bezpośrednio. Rodzaj sankcji winien być uzależniony od takich czynników, jak zakres naruszonego dobra, stopień winy, motyw działania inwestora. Nie do pogodzenia z wymienionymi zasadami konstytucyjnymi jest sytuacja, w której wzniesienie budynku mieszkalnego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest "karane" fiskalnie w taki sam sposób, jak np. nieznaczne przekroczenie zakresu robót rozumianych jako "remont". Ponieważ podniesione wyżej okoliczności zostały w toku prowadzonego postępowania pominięte skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ II instancji wyjaśnił dodatkowo, iż organy nadzoru budowlanego, w celu legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zobligowane są do nałożenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość została w sposób ścisły określona przez ustawodawcę. Okoliczność dokonania w dniu 30 kwietnia 2008r. zgłoszenia remontu dachu nie ma znaczenia w sprawie. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż zakres robót wykonanych przez skarżących objęty był obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenie dotyczyło jedynie wymiany spróchniałych, zgniłych lub zepsutych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej. W przepisach ustawy Prawo budowlane brak jest instytucji istotnych odstępstw od dokonanego zgłoszenia, która dotyczy jedynie robót prowadzonych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji zatem inwestor może wykonać tylko takie roboty budowlane, jakie zgłosił. Natomiast w przypadku stwierdzenia konieczności zmiany planów inwestycyjnych inwestor powinien dokonać nowego zgłoszenia albo uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia legalności postanowienia o wymierzeniu skarżącym opłaty legalizacyjnej. Na wstępie wskazać jednak należy, że w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zawarta została jedna z podstawowych zasad prawa budowlanego, która mówi, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, czyli wykonywanie w określonym miejscu obiektu budowlanego, jak też odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu oraz prace (roboty budowlane) polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego). Stosownie do regulacji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego samowola budowlana polegająca na rozpoczęciu wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. Prawo budowlane przewiduje jednak pewne mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i jego zalegalizowanie. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej szczegółowo określają przepisy art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym odstąpienie od zasady nakazania rozbiórki możliwe jest wówczas, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, powinien w drodze postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), wstrzymać prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązać inwestora do przedłożenia, w wyznaczonym przez terminie określonych dokumentów. Wypełnienie przez inwestora nałożonych na niego obowiązków jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i stanowi warunek dalszego prowadzenia procedury legalizacyjnej, określonej w art. 49 Prawa budowlanego. Brak wywiązania się z nich, oznacza dla organu obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. W razie spełnienia wymogów określonych w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar - art. 59 f Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty (s) wynosząca obecnie 500 zł, ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi zatem iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli inwestor spełni przedstawione powyżej wymagania, to organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Lu 254/09). Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności podnieść należy, że w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt wykonania rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w miejscowości W. [...] gmina S. w warunkach samowoli budowlanej. Organ nadzoru budowlanego na tę okoliczność przeprowadził w dniu 7 października 2007r. oględziny nieruchomości, sporządził protokół oraz dokumentację fotograficzną. W wyniku oględzin stwierdzono, że wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu podmurowania ścian zewnętrznych w elewacji od strony podwórka oraz w elewacjach bocznych budynku, wykonaniu w ścianach otworów okiennych, wykonaniu stropu betonowego nad uzyskaną dodatkową powierzchnią użytkową (dwa pomieszczenia), wykonaniu rozbiórki pokrycia dachowego i konstrukcji istniejącego na budynku dachu, wykonaniu wieńców betonowych pod montaż nowej konstrukcji dachu, wykonaniu więźby dachowej drewnianej dachu dwuspadowego oraz pokrycia dachu blachą, wymurowaniu szczytów budynku do nowej wysokości kalenicy dachu, wykonaniu zadaszenia nad werandą na wysokości stropu nad drugą kondygnacją, wykonaniu wymiany stolarki okiennej w budynku z zamurowaniem części otworów, wykonaniu ocieplenia budynku styropianem o grubości od 5 do 10 cm. Dodatkowo uczestnicząca w oględzinach Z. D. przyznała, że początkowo zaplanowano wykonanie robót budowlanych zgodnie z ich zgłoszeniem do organu architektoniczno-budowlanego, jednakże dopiero po ich rozpoczęciu okazało się, że zachodzi konieczność wykonania wieńca i wymiany całości konstrukcji dachu. Odnosząc się zatem do argumentów skargi, że roboty budowlane zostały zgłoszone właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wniósł sprzeciwu, należy zauważyć, że wprawdzie zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak w ustawowym terminie sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej wyłącza, co do zasady, możliwość przyjęcia, że nastąpiła samowola budowlana, o której mowa w art. 49b Prawa budowlanego. Jednakże w niektórych sytuacjach organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do dokonania oceny, czy zgłoszony obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 (ONSAiWSA 2004/1/26) i jest akceptowane w doktrynie (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, str. 524). Jeżeli zatem "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie może być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych dla tej instytucji (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1286/09, LEX nr 574343). O tym, czy po stronie inwestora istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia decyduje bowiem kwalifikacja obiektu budowlanego, a nie działanie inwestora, który niezależnie od rodzaju planowanej budowy, wybiera uproszczoną formę reglamentacji robót budowlanych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 września 2010r., sygn. akt II SA/Ol 693/10). Nie można również zgodzić się ze skarżącymi, że wykonane roboty budowlane zostały przeprowadzone wyłącznie w ramach "remontu" dachu. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 Prawa Budowlanego przez pojęcie "remontu" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W niniejszej sprawie dokonano jednak poważnej przebudowy całego budynku, a nie tylko jego dachu, co wynika wprost z załączonej dokumentacji obejmującej projekt architektoniczno-budowlanej. Podniesiono m.in. wysokość budynku, zmieniono konstrukcję dachu oraz jego charakterystyczne parametry. Faktyczny zakres przeprowadzonych robót budowlanych jednoznacznie wskazuje, że inwestorzy byli obowiązani uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie wykonanych robót budowlanych. Jeżeli zatem skarżący zgłosili wykonanie remontu i na tej podstawie wykonali rozbudowę czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścili się samowoli budowlanej polegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od przebudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby to do niedopuszczalnego obchodzenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2006r., sygn. akt. II OSK 1375/05, LEX nr 321523; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999r., sygn. akt IV SA 121/97, LEX 46672). W związku z powyższym w toku prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem nr [...] z dnia [...] zasadnie wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązki określone w art. 48 ust. 3, które zostały terminowo wykonane. Po sprawdzeniu dostarczonej dokumentacji i stwierdzeniu jej kompletności organ nadzoru postanowieniem nr [...] z dnia [...] konsekwentnie ustalił opłatę legalizacyjną. W tym miejscu przede wszystkim należy wskazać, że procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem, aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, inwestor jest zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. Pokreślić należy, że organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Przepisy Prawa budowlanego są bowiem w tym zakresie bezwzględnie obowiązujące i nie pozostawiają organowi administracji możliwość uznaniowego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 października 2008r., sygn. akt II SA/Sz 514/08). Z drugiej strony inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania, przedmiotowa opłata bowiem nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym w takim wypadku musi liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy, a konkretnie z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o przymusowej rozbiórce. Przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego nie dają organowi nadzoru budowlanego możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany (rozbudowany, nadbudowany) bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli wszczęte postępowanie legalizacyjne nie przyniesie oczekiwanych rezultatów tj. inwestor nie spełni określonych wymogów wskazanych w tej ustawie (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 marca 2006r., sygn. akt II SA/Bk 39/06). Odnosząc się do pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze wskazać należy, że Sąd nie podzielił także argumentów strony skarżącej, że wykonane roboty miały na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zgodnie z art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Jest to zatem instytucja wyjątkowa, oparta na swoistym "stanie wyższej konieczności". Jak wynika z treści tego przepisu, zastosowanie tej instytucji wymaga spełnienia kilku warunków, a mianowicie: a) zagrożenie bezpieczeństwa musi zaś być bezpośrednie, co oznacza, że nie można, ze względu na grożące bliskie niebezpieczeństwo, zastosować zwykłego trybu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia; b) niebezpieczeństwo to musi zagrażać dobrom szczególnie chronionym, tj. zdrowiu lub życiu ludzi oraz mieniu; c) rozpoczynając roboty inwestor ma obowiązek bezzwłocznie, tj. natychmiast kiedy dokonanie czynności będzie możliwe, uzyskać pozwolenie lub dokonać zgłoszenia. Przy czym należy zwrócić uwagę, iż przepis ten zezwala jedynie na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych. W niniejszej sprawie strony nigdy nie kwestionowały przeprowadzenia robót budowlanych w takim zakresie, w jakim przedstawił to organ. Nie kwestionowały także faktu, iż zakres robót przekroczył rodzaj prac ujętych w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zatem jeżeli konieczność przeprowadzenia dodatkowych robót budowlanych zaistniała dopiero po rozpoczęciu prac remontowych, to należało wstrzymać prace i ubiegać się o pozwolenie na budowę. To inwestor powinien przewidzieć wszystkie okoliczności, które mogą pojawić się przy realizacji inwestycji. Nie może być zatem mowy o działaniu w stanie wyższej konieczności, jeżeli nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego. Co prawda Sąd przyznaje, że ustalona kwota opłaty legalizacyjnej jest wysoka, jednak, jak zasadnie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej możliwości miarkowania wysokości tej opłaty. Powołany wyżej art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje bowiem, że tylko takie cechy jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do powołanej wyżej ustawy, mają wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej. Metoda likwidowania samowoli jest surowa i nacechowana automatyzmem, lecz nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Podkreślić należy, że ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż wykluczył możliwość uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo lub nie związanych z istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 854/05, LEX nr 196409). Skoro ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego, to podkreślenia wymaga, iż brak jest podstawy prawnej do uzależniania przez organ nadzoru budowlanego wysokości opłaty legalizacyjnej od sytuacji materialnej inwestora obciążonego obowiązkiem jej uiszczenia. Z tych przyczyn podnoszone przez skarżących w skardze okoliczności, co do ich sytuacji finansowej i możliwości płatniczych nie podważają powyższych wniosków i nie mogą doprowadzić do zmniejszenia wysokości kary finansowej, która nie jest pozostawiona uznaniu administracyjnemu organu. Okoliczności te nie mają znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie wpływają na ocenę zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Z powyższych względów, nie jest także możliwe uznanie za słuszne przekonania inwestorów o możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę w ciągu dwóch lat od rozpoczęcia robót budowlanych oraz w związku z tym brak świadomości naruszenia przepisów prawa i nieznajomość tych przepisów, co powinno mieć wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej. Ponadto, możliwość badania zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia słusznego interesu skarżących jest wyłączona na mocy art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność postanowienia, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia. Skarżący nie mogą także skutecznie podnosić zarzutów procesowych w stosunku do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie uniemożliwienia stronom zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i zajęcia stanowiska przed wydaniem orzeczenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ II instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, z czego skarżący J. D. dwukrotnie skorzystał w dniu 14 i 24 maja 2010r. Nadto postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej zostało wydane na podstawie oględzin z udziałem strony i złożonych przez stronę dokumentów. Strony zatem doskonale wiedziały jakim dokumentami dysponuje organ. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.