II SA/Łd 783/18

Dnia 3 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi A K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł przy ul. [...] 8/1 kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. M.K. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. znak [...] nr [...] ustalającej z wniosku A Sp. z o.o. z s. w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, wewnętrznym układem drogowym z wydzielonymi miejscami postojowymi, placem zabaw oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie ozn. nr ewid. 239/1, 244/3 oraz 245/1, obręb [...] w T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że ustalając w wyniku ponownego rozpoznania sprawy warunki zabudowy dla wymienionego wyżej zamierzenia inwestycyjnego, organ I instancji wskazał, że spełnia ono wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.), w skrócie u.p.z.p. Z powołaniem się na wyniki analizy zagospodarowania terenów, przewidzianej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", ustalił następujące warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu objętego postępowaniem: - charakterystyka inwestycji - wnioskowana inwestycja obejmuje budowę wolnostojących budynków mieszkalnych wielorodzinnych (z możliwością przeznaczenia parteru na cele usługowe o łącznej powierzchni sprzedaży do 1000 m2) wraz z garażami podziemnymi, wewnętrznym układem drogowym, zapewniającym obsługę komunikacyjną terenu inwestycji z ul. A oraz ul. B, z wydzielonymi miejscami postojowymi, placem zabaw oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną. Przewiduje się realizację parkingów podziemnych dla każdego budynku. Planuje się etapową realizację inwestycji, z możliwością niezależnego oddawania poszczególnych budynków do użytkowania. Realizacja inwestycji na działkach objętych wnioskiem obejmować będzie lokalizację budynków prostopadle oraz równolegle do ul. B, - rodzaj zabudowy - zabudowa mieszkaniowo-usługowa (mieszkaniowa wielorodzinna z usługami w poziomie parteru), - sposób użytkowania obiektów budowlanych - budynki mieszkaniowo-usługowe (mieszkalne wielorodzinne z usługami w poziomie parteru o łącznej powierzchni sprzedaży do 1000 m2, przewidywane usługi handel artykułami spożywczo-przemysłowymi, usługi biurowe), - sposób zagospodarowania terenu - nowa zabudowa wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, - linia zabudowy: • od strony ul. B: - dla działki o nr ewid. 245/1 ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy, jako przedłużenie linii zabudowy obowiązującej na działce sąsiedniej o nr ewid. 244/1, wyznaczonej przez budynek najbardziej oddalony od pasa drogowego ul. A, - dla działki o nr ewid. 239/1 ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,0 m od granicy tej działki z działką drogową ul. A (linię zabudowy zamyka się od południowej strony przedłużeniem linii zabudowy obecnie obowiązującej na działce sąsiedniej o nr ewid. 244/1, a od północy linią zabudowy ustaloną jako przedłużenie obowiązującej obecnie linii zabudowy na działce o nr ewid. 241/3), • od strony ul. B - ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej o nr ewid. 247/1, - wielkość powierzchni zabudowy - od 24% do 40%, - udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 20%, w przypadku odprowadzania wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej dopuszcza się pomniejszenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do poziomu minimum 15%, - parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy (dla każdego z budynków): - szerokość elewacji frontowej (od strony ul. B) - od 11,0 m do 40,0 m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) - od 5,9 m do 13,5 m, - geometria dachu: dach płaski (dopuszcza się możliwość wykonania attyki, której wysokość nie przekroczy 15,0 m) lub dwuspadowy lub wielospadowy, nachylenie połaci dachowych -do 45°, wysokość głównej kalenicy - od 8,0 m do 15,0 m, kierunek głównej kalenicy -prostopadle lub równolegle do elewacji frontowej. W pkt 2.3)a) organ wskazał, iż planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Natomiast w pkt 2.7) określił wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Linie zabudowy oraz linie rozgraniczające teren inwestycji organ wskazał na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Załącznikiem nr 2 i 3 do decyzji są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa i graficzna, załącznikiem nr 4 są materiały wyjściowe do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej. Od decyzji odwołanie wniosła A. K., właścicielka działki nr ewid. 244/1, graniczącej z terenem inwestycji, uznana przez organ I instancji za stronę postępowania, zarzucając decyzji naruszenie: - norm postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., w szczególności poprzez ustalenie warunków zabudowy w oparciu o niekompletny i nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie, - norm postępowania, które miało istotny wpływ na wydanie wyłącznie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., jako że obiekty budowlane znajdujące się w analizowanym obszarze, zakwalifikowane jako nawiązujące do planowanych przez inwestora parametrów oraz funkcji: wielorodzinnej, łącznej powierzchni sprzedaży do 1000 m2, garaży podziemnych oraz wewnętrznego układu drogowego w żadnym aspekcie nie będą nawiązywały do istniejącej zabudowy bez znacznego odbiegania od występujących gabarytów, co jawi się jako brak spełnienia przesłanki przekonywania stron postępowania, - w konsekwencji powyższego doszło do naruszenia kolejnych norm postępowania i miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. i art. 11 w zw. art. 8 k.p.a., w wyniku błędnego ustalenia przez organ I instancji, że został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy ratio legis tego przepisu, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, - norm prawa materialnego, tj. przepisu § 1 pkt 3 i 4 w zw. z § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia, polegające na ich błędnym zastosowaniu, w szczególności na oparciu analizy na danych liczbowych (gabarytów budynków), bez podania źródła pochodzenia tychże danych. Mając na uwadze zakres zaskarżenia oraz powyższe zarzuty, odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem norm postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu odwołania wskazała, iż: - planowana inwestycja, jako bezpośrednio granicząca z jej gruntem, z całą pewnością przy parametrze wysokościowym ustalonym jako od 5,9 m do 13,5 m będzie znacząco negatywnie oddziaływać na funkcjonowanie istniejącego już budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w szczególności w kwestii zaciemnienia całej działki oraz funkcjonowania jako całości, - pomimo jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki o nr ewid. 244/1 w obrębie [...], organ I instancji wydał w dniu [...] r. decyzję znak [...], w której maksymalną wysokość budynku ustalono jedynie na 8 m, pomimo wniosku na wysokość przewyższającą ustalony wskaźnik. Ma to szczególnie niezrozumiałe znaczenie dla strony, albowiem ten sam organ w 2017 r. zezwolił na budowę obiektu o dopuszczalnej wysokości do 13,5 m, zaś w 2008 r. ograniczył tenże parametr jedynie do 8 metrów. W ocenie odwołującej jawi się to, jako niekonsekwencja organu. W ocenie odwołującej, działanie organu w tym konkretnym przykładzie nie koresponduje z normami wyrażonymi w art. 1 ust. 3 i 4 u.p.z.p., a w szczególności nie pokrywa się z definicją ładu przestrzennego określoną w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., - zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 u.p.z.p.: "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne", - natomiast brzmienie art. 1 ust. 3 i 4 u.p.z.p. stanowi: "W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez: 1) kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego; 2) lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu; 3) zapewnienie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów; 4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy: a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. poz. 1612 oraz z 2005 r. poz. 141), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, b) na terenach położonych na obszarach innych niż wymienione w lit. a, wyłącznie w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy położonych na obszarach, o których mowa w lit. a; przy czym w pierwszej kolejności na obszarach w najwyższym stopniu przygotowanych do zabudowy, przez co rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, adekwatnych dla nowej, planowanej zabudowy", - podążając za normą art. 2 pkt 1 zawierającą definicję ładu przestrzennego - "należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz, uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne", skarżona decyzja przedstawia się jako obiegająca od tych wskazań, - w nawiązaniu do powyższego nie sposób jest się zgodzić z treścią uzasadnienia skarżonej decyzji, które zawiera następujące twierdzenie: "Uwzględniając powyższe w przeprowadzonej analizie ustalono parametry dla nowej zabudowy w taki sposób, aby nawiązywały one do istniejącej już zabudowy na obszarze analizowanym, bez znacznego odbiegania od występujących w przeprowadzonej analizie gabarytów", - w obszarze analizowanym przeważającą i dominującą jest funkcja jednorodzinna, - funkcje usługowe, które oczywiście występują, jako uzupełnienie ww. funkcji, jednakże w minimalnej ilości oraz minimalnej skali, jako indywidualne jednoosobowe działalności, zlokalizowane w garażach lub przydomowych obiektach budowlanych o gabarytach zbliżonych do budynków jednorodzinnych wolnostojących. Organ administracji nie podał nawet przedmiotu prowadzonych działalności gospodarczych, pomimo dostępu do odpowiednich rejestrów, którymi dysponuje z mocy samego prawa, np. CEIDG, które mogłyby posłużyć za porównanie dla usprawiedliwienia istnienia kontynuacji funkcji w konfrontacji do skali planowanej inwestycji, - znajdujący się w analizowanym obszarze obiekt handlowy wielkopowierzchniowy przy ul. C 5 "B" jako zlokalizowany przy drodze wojewódzkiej DW713, ul. D oraz liczne sklepy zlokalizowane przy tejże ulicy nie mogą być uwzględnione, jako wykładnia, przy dokonywaniu analizy, gdyż planowana inwestycja według inwestora miałaby się znajdować w rejonie ulic A i B, które są drogami miejskimi, a natężenie ruchu na tych drogach jest znikome, w odróżnieniu od ulicy D, - wzniesienie planowanych budynków spowoduje spadek funkcjonalności i atrakcyjności nie tylko działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, ale także dzielnicy sensu largo, chociażby dlatego, że utraci ona swój walor spokojnej enklawy, - wysokie budynki spowodują bardzo istotne ograniczenie w dostępie do światła słonecznego, co w porach jesiennej, zimowej i wiosennej wymusi zwiększone zużycie energii elektrycznej na oświetlenie oraz wymusi zmianę warunków dla istniejącej tam roślinności, - w załączniku nr 4 do przedmiotowej decyzji zawarte są dane liczbowe, jednakże w ocenie odwołującej znacznie odbiegają one od istniejącego stanu faktycznego, tzn. są większe niż w rzeczywistości. Trudno z tym faktem polemizować, choćby dlatego, że organ administracji nie wskazał źródła pochodzenia tych danych. Nie wydaje się, aby były dokonane pomiary w terenie, gdyż wówczas byłby sporządzony na taką okoliczność stosowny protokół. Niektóre z budynków są stare, drewniane i nie nadające się do zamieszkania, czy prowadzenia działalności, lecz pomimo tego znalazły się we wspomnianym załączniku, co może powodować błędne konsekwencje, - zasada dobrego sąsiedztwa ma również na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem inwestycja obejmująca wielkogabarytowy zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym (obejmującym również wiele stanowisk), wewnętrznym układem drogowym z wydzielonymi miejscami postojowymi, placem zabaw oraz łącznej powierzchni sprzedaży do 1000m2 w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zamieszkiwanej przez odwołującą, jest nie do zaakceptowania zarówno na etapie projektowania, realizacji, jak i funkcjonowania, - spowoduje to w znacznym stopniu wzmożenie ruchu samochodów, podczas gdy już teraz na sąsiednich nieruchomościach odczuwalne są drgania wywołane ruchem pojazdów, - powyższe okoliczności wskazują, że organ nie dopełnił należytej staranności przy próbie odnalezienia kontynuacji funkcji oraz pominął znaczące aspekty. Przy piśmie z dnia 14 lutego 2018 r. znak [...] organ I instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do rozpatrzenia Kolegium, wskazując iż: - jednym z zarzutów przytoczonych w odwołaniu jest naruszenie zasady ładu przestrzennego poprzez dopuszczenie na działkach objętych wnioskiem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wzdłuż tej samej drogi publicznej zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa, - zabudowa o funkcji mieszkaniowej dzieli się na dwa rodzaje: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W obu tych przypadkach funkcja zabudowy pozostaje taka sama, różni ją sposób zagospodarowania terenu, w tym np. intensywność zabudowy. Uwzględniając powyższe brak jest możliwości wykazania sprzeczności funkcjonowania w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, gdyż stanowią one rodzaje jednej z istniejących funkcji zabudowy - zabudowy mieszkaniowej, - organ zgodził się ze zdaniem strony, iż nowa zabudowa winna współgrać z gabarytami istniejącej w sąsiedztwie (obszarze analizowanym) zabudowy o tej samej funkcji. Dlatego też analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu przeprowadzona była ze szczegółowym uwzględnieniem działek i zabudowy występującej w obszarze analizowanym, - odnosząc się do zastrzeżeń odwołania dotyczących załącznika nr 4 do decyzji, tj. danych dotyczących parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania działek położonych w obszarze analizowanym poinformował, iż dane pozyskiwane były z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w T., z danych udostępnionych organowi przez Starostwo Powiatowe w T. (geoportal powiatu [...]), a także po przeprowadzeniu oględzin w terenie przez pracownika Wydziału Architektury. Wysokości zabudowy wyznaczane były po przeprowadzeniu pomiarów zgodnie z możliwościami organu, a więc przy użyciu laserowego sprzętu pomiarowego (dalmierz), z punktów przestrzeni publicznej. Brak fizycznej i prawnej możliwości wejścia na posesje prywatne przez pracowników organu i przeprowadzenie najdokładniejszych pomiarów (bezpośrednio przy ścianach budynków), powoduje że pomiary prowadzone są z punktów przestrzeni publicznej, w związku z czym mogą zawierać one błędy wynikające z prowadzenia pomiarów w pewnej odległości od obiektów, niejednokrotnie przez ogrodzenia, oraz z możliwych różnic w poziomach terenu (między punktem prowadzenia pomiaru a punktem badanym), - planowana inwestycja na etapie realizacji i użytkowania nie może pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczać powietrza, wody i gleby. Zakres interesów osób trzecich jest różny dla każdego z postępowań w procesie inwestycyjnym, a o ostatecznym kształcie projektowanego obiektu, w tym jego wysokości, przesądzi organ architektoniczno-budowlany. W toku postępowania odwoławczego Kolegium przeprowadziło dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, m.in. pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. znak [...] wystąpiło do organu I instancji o wskazanie, jakiego rodzaju usługi znajdują się w obszarze analizowanym. W piśmie z dnia 8 maja 2018 r. znak [...] organ I instancji wskazał m.in. usługi znajdujące się w obszarze analizowanym: punkty handlowe (sprzedaż zniczy, kwiatów wiązanek), produkcja nagrobków, handel artykułami ogólnospożywczymi, usługi oświaty, stacje benzynowe/autogaz, komis samochodowy, biura, budynek straży pożarnej, hurtownia rowerów, handel artykułami motoryzacyjnymi, produkcja garniturów, wulkanizacja/mechanika samochodowa, salon fryzjerski i nr ewid. działek, na których one się znajdują. Pismem z dnia 21 maja 2018 r. znak [...] Kolegium zawiadomiło stronę oraz pełnomocnika inwestora o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Z przysługującego prawa ww. strony nie skorzystały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Na wstępie organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem oceny Kolegium w niniejszym postępowaniu jest decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. znak [...] nr [...] ustalająca warunki zabudowy. Podnoszona w odwołaniu okoliczność wydania w dniu [...] r. znak [...] decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla dz. nr ewid. 244/1, "w której maksymalną wysokość budynku ustalono jedynie jako 8 m, pomimo wniosku na wysokość przewyższającą ustalony wskaźnik", nie ma wpływu na przedmiotową sprawę. Wyjaśniono, że organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Dalej Kolegium podniosło, iż podstawowym aktem kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku takiego planu o możliwości powstania nowej zabudowy, niebędącej inwestycją celu publicznego, rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji o warunkach zabudowy przewidzianej w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jest pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi bowiem zawsze oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji, gdyż decyzja ta nie zawiera nakazu realizacji zamierzenia. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie podlega ocenie celowość, czy słuszność projektowanej zabudowy. Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o możliwości określonego zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 56 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja spełnia uwarunkowania określone w tych przepisach i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne. Dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jest tak dlatego, że komentowana decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co podkreśla art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może w istocie dojść do naruszenia praw innych osób. Jednakże decyzja z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. musi zawierać wymagania odnoszące się do ochrony interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie ustalonym w przepisach odrębnych może mieć miejsce tylko do zagadnień, które nie są objęte kognicją organów architektoniczno-budowlanych. Ochrona taka może zatem dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1643/09, Lex nr 746705). Na obecnym etapie taka ochrona została zapewniona i określa ją pkt 2.7 skarżonej decyzji, ale niewątpliwie jest ona węższa, gdyż wyznaczają ją wyłącznie ogólne zasady zapisane w u.p.z.p. Dlatego też podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na komfort życia, działkę i budynek, spadek funkcjonalności i atrakcyjności nie tylko działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, wzmożenie ruchu samochodowego nie mogą w tym postępowaniu odnieść żadnego skutku, a zwłaszcza wpłynąć na ocenę wydanej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych. Kwestie te, w tym dotyczące szczegółowego usytuowania obiektów i lokalizacji miejsc parkingowych, należą w istocie do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) i przepisy wykonawcze do tej ustawy, do których należy rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). O tym zaś rozstrzygać będzie organ właściwy w sprawach pozwoleń na budowę, w którym to postępowaniu będą rozważane kwestie dotyczące zacienienia działki, czy budynku. Zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy i kwestii podlegających tym przepisom, na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane, bowiem dotyczą innej materii, niż planistycznej. Przepisy u.p.z.p. nie określają pojęcia "działki sąsiedniej". W orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie to interpretuje się szeroko, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki bezpośredniego sąsiedztwa z działką inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (tak też NSA w wyrokach z dnia 3 października 2006 r., II OSK 196/06; z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06; z dnia 17 kwietnia 2007 r, II OSK 646/06, CBOSA). Istotą art. 61 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego i nie można założyć, że ład przestrzenny wymaga tylko zagospodarowania według działki najbliższego sąsiedztwa, a wyłącza możliwość zagospodarowania w stosunku do działki położonej w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiednie rozumieć należy także te działki, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do u.p.z.p., obszarze analizowanym. Takie samo, szerokie rozumienie należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak też wyrok WSA w Łodzi z 5 kwietnia 2018 r., II SA/Łd 951/17, Lex nr 2479797). Podstawowym dowodem w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza architektoniczno-urbanistyczna sporządzona przez osobę, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. Treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie i jak ewentualnie winny kształtować się parametry przyszłej zabudowy. Analiza taka stanowi więc materiał wyjściowy dla ustalenia przez organ warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, przez co rzutuje na kształtowanie ładu przestrzennego. Niewątpliwie wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną. W przedmiotowej sprawie projekt decyzji, a także materiały wyjściowe do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, zostały sporządzone przez osobę, o której mowa w art. 5 pkt 4 u.p.z.p. Jak wyjaśnił organ I instancji w ww. piśmie z dnia 14 lutego 2018 r. dane dotyczące parametrów zabudowy i wskaźników zagospodarowania działek położonych w obszarze analizowanym pozyskiwane były z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w T., z danych udostępnionych organowi przez Starostwo Powiatowe w T. (geoportal powiatu[...]), a także po przeprowadzeniu oględzin w terenie przez pracownika Wydziału Architektury., przy czym opisano sposób przeprowadzenia pomiarów. Organ wskazał również, że na rozpatrywanym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W sytuacji bezplanowej podjęcie decyzji jest możliwe, jeżeli projektowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten wskazuje przesłanki łączne, które determinują wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli są one spełnione, to ustalenia warunków zabudowy nie można odmówić (art. 56 u.p.z.p.). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Wskazany wyżej przepis ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06, Lex nr 322329 i wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r. II OSK 1401/06, Lex nr 394807). Kolegium podkreśliło, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też Kolegium uznało, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przez działkę sąsiednią należy rozumieć wszystkie działki w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z warunkami § 3 ust. 2 rozporządzenia. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., co do zasady, brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzało sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2 i 3 do decyzji - wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa i graficzna, załącznik nr 4 do decyzji - materiały wyjściowe do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej). Autor analizy w pierwszej kolejności wyznaczył granice terenu analizowanego przyjmując jako wyznacznik trzykrotną szerokość frontu terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym (3 x 111,23 m = 333,69 m). Za szerokość frontu przyjął tę część terenu inwestycyjnego, która przylega do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd na teren inwestycji. Główny wjazd na teren objęty wnioskiem odbywać się będzie od strony ul. B. Następnie w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia w granicach terenu analizowanego przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Na tak wyznaczonym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa usługowo-produkcyjna. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie jej funkcji, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa i zagospodarowanie terenu jest dopuszczalne, gdy można je pogodzić (nie jest sprzeczne) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Jak już wyżej wskazano działką sąsiednią nie jest tylko i wyłącznie działka dostępna z tej samej drogi publicznej, lecz każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA z dnia: 7 października 2015 r. II OSK 318/14, 31 stycznia 2014 r. II OSK 2106/12 - CBOSA, 6 czerwca 2013 r. II OSK 305/12 - Lex nr 1352904, 16 stycznia 2015 r. II OSK 222/14 - Lex nr 1640564, 5 czerwca 2014 r. II OSK 31/13 -Lex nr 1493701, 30 stycznia 2014 r. II OSK 2089/12 - Lex nr 1444506). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (vide: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11, Lex nr 1217126). Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Kontynuacja funkcji nie może oznaczać możliwości powstawania obiektów budowlanych tylko tego samego rodzaju co istniejące w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium, budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością przeznaczenia parteru na cele usługowe o łącznej powierzchni sprzedaży do 1000 m2 w obszarze zabudowy miasta jest dopuszczalnym sposobem zagospodarowania nieruchomości w jej obszarze. Ze znajdujących się w aktach materiałach wyjściowych do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz ww. pisma organu I instancji z dnia 8 maja 2018 r. wynika wprost, iż w obszarze analizowanym usytuowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (dz. nr ewid. 226/9, dz. nr ewid. 225/8, obręb[...]) i zabudowa usługowa (np. dz. nr ewid. 116/2, obręb [...], dz. nr ewid. 234/6, 238/6, 137/4, 140, 139, obręb [...], dz. nr ewid. 73/4, 73/2, obręb [...]). W ocenie Kolegium, w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że w związku z tym, iż nieruchomość objęta wnioskiem inwestora lokalizowana będzie na terenie gdzie dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, to wyklucza możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na tym terenie. Kolegium zgodziło się z konkluzją organu I instancji, że funkcja projektowanej zabudowy stanowi kontynuację zabudowy mieszkaniowej, ulokowanej na obszarze analizowanym. Spełniona jest wobec tego zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która nie oznacza wcale obowiązku wiernego kopiowania istniejącej zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Autor analizy ustalił charakterystyczne parametry zabudowy występującej na ponad 260 nieruchomościach znajdujących się w granicach terenu analizowanego, co zobrazowano w materiałach wyjściowych do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej - załącznik nr 4 do decyzji. Na tej podstawie obliczono średnie wskaźniki dla zabudowy występującej w granicach terenu analizowanego. Sposób wyznaczenia każdego parametru, poczynając od linii zabudowy a kończąc na geometrii dachu i zastosowana dlań podstawa prawna zostały szczegółowo uzasadnione w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - załącznik nr 2 do decyzji. W ocenie Kolegium argumentacja organu prezentowana w ww. wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalonych parametrów jest dopuszczalna zważywszy materiały wyjściowe do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej. Na podstawie tak przeprowadzonej analizy określone zostały warunki dla planowanej zabudowy, będące merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 u.p.z.p., i tak: • linia zabudowy od strony ul. A została ustalona jako przedłużenie linii zabudowy budynku usytuowanego na dz. nr ewid. 244/1, zlokalizowanego w większej odległości od pasa drogowego ww. drogi, na zasadzie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Ponadto, ponieważ ul. A prowadzi do dz. nr ewid. 239/1 objętej wnioskiem, to linię zabudowy ustalono także w odległości 6,0 m od granicy działki nr 239/1 z działką drogową ul. A. "Aby zachować ciągłość linii zabudowy ustaloną powyżej linię zabudowy zamyka się od południowej strony przedłużeniem linii zabudowy obecnie obowiązującej na działce sąsiedniej o nr ewid. 244/1, a od północy linią zabudowy ustaloną jako przedłużenie obowiązującej obecnie linii zabudowy na działce sąsiedniej o nr ewid. 241/3". Od strony ul. B linię zabudowy ustalono, na zasadzie § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji (dz. nr ewid. 247/1). Wyznaczenie linii zabudowy powoduje wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa, bez wejścia w kolizję z przepisami ustawy o drogach publicznych określającymi warunki położenia obiektów budowlanych od granic drogi publicznej. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę, co też organ uczynił w niniejszej sprawie, • wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalona została od 24% do 40%, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wprawdzie według § 5 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, nie oznacza to jednak, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest bowiem w zakresie tego wskaźnika rozwiązanie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy. Z ww. materiałów wyjściowych do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że w granicach terenu analizowanego rzeczony wskaźnik jest różnorodny i kształtuje się na poziomie od 1% do 78%, przy czym jego średnia wartość wynosi 24%. Organ I instancji uzasadniając ustalenie wskaźnika wskazał, iż "Teren objęty wnioskiem jest znacznie większy niż większość działek występujących w wyznaczonym na podstawie rozporządzenia obszarze analizowanym. Należy mieć na uwadze dopuszczenie możliwości pożądanego, nie maksymalnego a optymalnego (z punktu widzenia planowania przestrzennego) wykorzystania terenu przez inwestorów w taki sposób, aby nowopowstająca zabudowa na obecnie mało zagospodarowanym terenie, współtworzyła ład kompozycyjno-estetyczny z istniejącą już zabudową i dawała możliwości rozwoju sąsiadującym nieruchomościom. Ustawodawca przewidział możliwość wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie innym niż średnia z obszaru (§ 5 ust. 2 rozporządzenia) dając organowi właściwemu do rozpoznania sprawy pewną elastyczność, którą winien zastosować podchodząc indywidualnie do każdej sprawy, mając na względzie wszelkie uwarunkowania terenu inwestycji oraz planowanej zabudowy." W obszarze analizowanym występują wskaźniki zabudowy w przedziale od 24% do 40%, tj. np. 25%, 26%, 27%, 28%, 29%, 32%, 33%, 34%, 35%, 36%, 37%, 39%. Ustalenie w skarżonej decyzji wskaźnika zabudowy znajduje uzasadnienie w materiałach wyjściowych do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz nie przekracza najwyższych wskaźników zabudowy z obszaru analizowanego, szerokość elewacji frontowej budynku (od ul. B) ustalono dla każdego z budynków od 11 m (od minimalnej szerokości budynków zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) do 40 m, stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika z ww. materiałów wyjściowych do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej szerokość elewacji frontowych analizowanych budynków wynosi od 3 m do 61 m, średnia wynosi 10,8 m. Organ I Instancji wskazał, iż "W obszarze analizowanym (na południe od terenu objętego wnioskiem, przy ul. B) występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie szeregowej, zlokalizowana na działkach o nr ewid. 243/2 - 245/6 oraz 225/2 - 226/5, tworząca zwarty ciąg budynków. Ich łączna szerokość elewacji wynosi odpowiednio około 82,7 m oraz 78,5 m. Wnioskowana maksymalna szerokość elewacji frontowej (od strony ul. B) dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego kształtuje się na poziomie do 40,0 m, a więc jest znacznie mniejsza od szerokości elewacji frontowej wyznaczonej przez elewacje budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Ustalenie lokalizacji inwestycji, a także szerokości elewacji frontowej wymuszone jest kształtem terenu objętego wnioskiem oraz jednoczesnym optymalnym sposobem jego zagospodarowania." Zdaniem Kolegium tak ustalona szerokość elewacji frontowej nie odbiega od parametrów, jakie funkcjonują w obszarze analizowanym. Nadto ustalona szerokość elewacji frontowej pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego, bowiem nie przekracza wartości maksymalnych występujących w obszarze analizowanym, a co więcej jest zgodna z wielkościami wnioskowanymi. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do okapu) dla każdego z budynków organ ustalił, na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia, od 5,9 m do 13,5 m. Jak wynika z ww. materiałów wyjściowych do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi od 2 m (poprzez 2,5 m, 3 m, 3,3 m, 4,0 m, 4,3 m, 4,5 m, 4,7 m, 5 m, 5,3 m, 5,6 m, 6 m, 6,5 m, 7,0 m, 7,5 m, 8 m, 8,5 m, 9 m, 10 m, 10,5 m, 11 m, 12 m, 12,5 m) do 14 m, średnia 5,90 m. Organ I instancji uzasadnił, dlaczego nie ma podstaw do ustalenia tego parametru zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia. I tak wskazał, iż zabudowa zlokalizowana w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji, na działkach po tej samej stronie ul. B, jest przeważnie stara, drewniana, znacznie odbiegająca od standardów (technologicznych i gabarytowych: zabudowa na działkach o nr ewid. 247/1, 342) nowopowstającej zabudowy wzdłuż ul. B i nie stanowi właściwej podstawy do traktowania jej jako wzorca do powielania w przestrzeni. Pozostała zabudowa położona wzdłuż ul. B charakteryzuje się zróżnicowanymi wysokościami elewacji. Również zabudowa zlokalizowana od strony ul. A charakteryzuje się zróżnicowanymi wysokościami elewacji frontowych. Dalej organ wskazał, iż "wnioskowana wartość wysokości elewacji frontowej kształtuje się na poziomie 13,5 m i jest o 4,5 m wyższa od wysokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ewid. 244/1 (w najbliższym sąsiedztwie) oraz wyższa o 5,0 m od elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach o nr ewid. 243/2 - 245/6 znajdujących się po przeciwnej stronie ul. B. Takie różnice wysokości elewacji dają możliwość realizacji inwestycji wyższej od tych budynków o jedną pełną kondygnację." Ustalony parametr nie przekracza najwyższego parametru w obszarze analizowanym wynoszącego 14 m (dz. nr ewid. 139, obręb [...]). Zdaniem Kolegium wskazana przez organ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma odniesienie w zabudowie istniejącej i nie wprowadza wartości, która stanowiłaby dysproporcję dla istniejącego ładu przestrzennego. Geometria dachu została ustalona w sposób wskazany w § 8 cyt. rozporządzenia odpowiednio do dachów zabudowy występujących na obszarze analizowanym. Z materiałów wyjściowych do sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że budynki w obszarze analizy mają dachy płaskie, jednospadowe, dwuspadowe i wielospadowe, spadki połaci mieszczą się w przedziale do 45°, wysokości głównych kalenic mieszczą się w przedziale od 3 m do 15 m, kalenice główne są równoległe lub prostopadłe do frontów działek. Ustalona geometria dachu nie pozostaje w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich. Zdaniem Kolegium sporządzana dla potrzeb niniejszej sprawy analiza odpowiada zasadom jej sporządzania zawartym w rozporządzeniu. Zawiera ona część opisową i graficzną, ale również szczegółowe zastawienie tabelaryczne pozwalające w sposób jasny i czytelny ustalić niezbędne dane. Przeprowadzona analiza wykazała, że w przypadku projektowanej inwestycji spełnione zostały warunki, o których stanowi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji występującej na analizowanym obszarze. Odnosząc się do określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy zostały one wyznaczone w sposób dopuszczony przez przepisy rozporządzenia, bowiem wynikają one z przeprowadzonej analizy, która wykazała, że planowana inwestycja zachowuje cechy zabudowy sąsiedniej. Wskazuje przy tym, że dostosowanie planowanego zamierzenia do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., polega na nadaniu nowej, planowanej zabudowie podobnych, lecz niekoniecznie identycznych cech, jakie posiada sąsiadująca zabudowa. Jak wynika z akt sprawy pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (teren posiada dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi) zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. O ostatecznym kształcie planowanej inwestycji przesądzi organ architektoniczno-budowlany. Reasumując, w ocenie Kolegium, w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, projektowane przez A Sp. z o.o. zs. w W. zadanie, znajduje uzasadnienie, a skoro tak, to nie można było odmówić ustalenia dla niego warunków zabudowy. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zakwestionowała A. K., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj, przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej decyzję pierwszoinstancyjną, przez odstąpienie w toku ustalania warunków nowej zabudowy od dostosowania jej cech i parametrów architektonicznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju budownictwa jednorodzinnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a.. polegające w szczególności na braku sporządzenia protokołu z oględzin w terenie przez pracownika Wydziału Architektury, w tym w szczególności przeprowadzenia pomiarów wysokości zabudowy, przy użyciu laserowego sprzętu pomiarowego albowiem czynności te mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w kwestii intensywności istniejącej zabudowy, a ponadto pomiar ujęte w tabeli odbiegają od wymiarów budynków w rzeczywistości, w szczególności wymiaru domu skarżącej; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, w sytuacji gdy ratio legis tego przepisu jest powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, w szczególności gdy planowana intensywność zabudowy w konfrontacji do istniejącej zabudowy, ustalonej w analizie architektoniczno-budowlanej jawi się w zakresie przewyższającym do tego stopnia, że pozostaje w sprzeczności z definicjami: "ładu przestrzennego" - art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz "zrównoważonego rozwoju" art. 2 pkt 2 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) lub c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji w całości, jeżeli zachodzą przyczyny określone w at. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm.) zwanej: p.p.s.a. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestionowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. znak [...] nr [...] ustalającą z wniosku A Sp. z o.o. z s. w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, wewnętrznym układem drogowym z wydzielonymi miejscami postojowymi, placem zabaw oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie ozn. nr ewid. 239/1, 244/3 oraz 245/1, obręb [...] w T., gdyż uznano, że zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489). Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia choćby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności do ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stanowił podstawę do załatwienia sprawy co do istoty. Należy podzielić ocenę organów obu instancji, że spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nietrafny jest zasadniczy i najdalej idący zarzut skarżącej, że planowana zabudowa wielorodzinna nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy w otoczeniu budynków jednorodzinnych i narusza ład przestrzenny, a wręcz jest sprzeczna z zastanym sposobem zagospodarowania terenu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że obydwa rodzaje zabudowy – wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową, nie ma więc między nimi sprzeczności. Jak trafnie podkreślają organy orzekające w niniejszej sprawie, kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości zabudowy a niesprzeczność (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 października 2018, sygn. akt II SA/Łd 460/18, LEX nr 2576138). Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela szczegółowo uzasadnione stanowisko Kolegium, zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, która zgodnie z wykładnią systemową każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że nie wolno kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące, a co zdaje się postulować skarżąca. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, oznacza to, że nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również wielorodzinnym. W okolicznościach przedmiotowej sprawy tym bardziej wskazany warunek jest spełniony, bo w terenie analizowanym, co jasno wynika z akt sprawy, występuje zabudowa zarówno jednorodzinna (pojedyncze budynki, zabudowa szeregowa), jak i wielorodzinna. Podstawą odmowy wydania decyzji pozytywnej dla inwestora, jak to już wyżej wskazano, musi być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak tożsamości planowanej inwestycji z zastanym zagospodarowaniem terenu. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, zgodnie z którym celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501, oraz ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych - vide: wyrok WSA w Łodzi z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 96/17 – LEX nr 2400671, wyrok WSA w Łodzi z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 432/16 – LEX nr 2154532, wyrok WSA w Szczecinie z 21 września 2017r. sygn. akt II SA/Sz 770/17 – LEX nr 2363470). Tak więc wbrew oczekiwaniom skarżącej, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo iż niewątpliwie na nieruchomości strony skarżącej, sąsiadującej bezpośrednio znajduje się zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują – poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy. Ład przestrzenny w terenie zostanie zachowany, o ile parametry dla planowanej zabudowy wielorodzinnej będą porównywalne z parametrami istniejącej zabudowy jednorodzinnej. W niniejszej sprawie treść analizy urbanistycznej, co dokumentują akta sprawy sporządzonej dla przedmiotowej działki pozwoliła na ustalenie, że w jej sąsiedztwie, rozumianym tak jak omówiono to wyżej, znajdowały się zabudowania (budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne, zabudowa usługowa, zabudowa usługowo-produkcyjna), których parametry pozwoliły na ustalenie szczegółowo opisanych w decyzji warunków i zasad planowanej zabudowy. Na tę okoliczność sporządzono, znajdujące się w aktach sprawy, szczegółowe zestawienie tabelaryczne, pozwalające organowi ustalić parametry i wskaźniki zabudowy w sposób dopuszczalny i przewidziany w rozporządzeniu. Treść analizy wprost wskazuje, że oba orzekające w sprawie organy prawidłowo oceniły, że warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostały spełnione, a poszczególne wartości zostały w sposób szczegółowy uzasadnione, co jednoznacznie wynika z motywów kwestionowanego rozstrzygnięcia i załączników decyzji pierwszoinstancyjnej, a także materiałów zgromadzonych w toku postępowania. Patrząc zatem na przedmiotową inwestycję pod kątem jej wpływu na otoczenie w sensie urbanistycznym Sąd podzielił stanowisko organu, że nie godzi ona w ład przestrzenny w analizowanym obszarze, jak i spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych znajdujących się w tzw. dobrym sąsiedztwie. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości również to, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej (główny wjazd na teren objęty wnioskiem odbywać się będzie od strony ul. B), istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji. Niewątpliwie również pozostałe kwestie podnoszone przez skarżącą, a dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji, czy też braku zgody strony na jej realizację, nie podlegały badaniu i ocenie organów w przedmiotowej sprawie. Również zarzut naruszenia art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. jest niezasadny. Zgodzić należy się z organem, iż czynności wykonywane w ramach analizy przez osobę sporządzającą projekt decyzji nie stanowią oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 k.p.a. Wskazana kwestia została, zdaniem Sądu, prawidłowo wyjaśniona w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, co czyni zbędnym powielanie zaprezentowanej argumentacji. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skoro w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to prawidłowo ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. W tych okolicznościach Sąd uznał, że Kolegium zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. zgromadziło kompletny materiał dowodowy i w sposób wszechstronny dokonało jego oceny, co pozwoliło na tej podstawie dokonać prawidłowej subsumpcji obowiązujących przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w niniejszej sprawie i dać temu wyraz w treści uzasadnienia sporządzonego zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Wywód w nim zaprezentowany cechuje się precyzją, logiką, wyjaśnia wszystkie istotne kwestie. W sposób wyczerpujący i szczegółowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, czym wyczerpało dyspozycję art. 15 Kpa. Wobec powyższego przywoływanie i powtarzanie tychże argumentów uznać należało za niecelowe. Nie zostały również naruszone wskazane w skardze przepisy Kpa. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. A.B.