II SA/Łd 922/17

Dnia 6 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzja z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał B. M. zasiłek celowy w miesiącu lipcu 2017 r. w kwocie 150 złotych jednorazowo. W odwołaniu od decyzji B. M. stwierdziła, że zaniżono jej świadczenie poprzez łączne rozpoznanie dwóch wniosków. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej w skrócie "k.p.a.", art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 930) - dalej w skrócie "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przywołało regulacje art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., a następnie stwierdziło, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta T. jest zgodna z prawem. W sentencji decyzji podano, że świadczenie przyznano z tytułu bezrobocia na pokrycie kosztów zakupu leków z recept oraz pokrycie części kosztów za centralne ogrzewanie. Organ I instancji wyjaśnił, jakimi środkami na pomoc społeczną dysponuje i jakie są potrzeby osób wnioskujących o pomoc w rejonie jego działalności. Z poczynionych przez organ I instancji ustaleń wynika, że wnioskodawczyni jest osobą bezrobotną, nie pobiera renty ani emerytury, a jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego. Wydana decyzja stanowi reakcję organu na dwa złożone wnioski. Organ odwoławczy wskazał nadto, że strona żyje tylko i wyłącznie ze świadczeń państwowych. Według informacji znajdującej się w aktach sprawy strona korzysta z zasiłku okresowego od 1 kwietnia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. oraz od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości 317 zł miesięcznie; zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności od 1 kwietnia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. w wysokości 80 zł miesięcznie, zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2017 r. i teraz w lipcu w kwocie 150,00 zł jednorazowo na częściowe pokrycie kosztów gazu, ogrzewania i leków. W ocenie Kolegium przyznana stronie pomoc jest zgodna z zakresem wniosku oraz z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Organ pomocowy musi pomoc tak rozdzielać, aby wesprzeć najbardziej potrzebujących i w większej ich liczbie. Niewątpliwie strona do osób najbardziej potrzebujących nie należy. Wprawdzie, jak ustawicznie deklaruje wnioskodawczyni, od wielu lat pozostaje osobą bezrobotną, mimo, że jest osobą w wieku aktywności zawodowej, jednakże biorąc pod uwagę jej bierną postawę życiową stwierdzić należy, że nie wykazuje ona chęci podjęcia zatrudnienia. Odwołująca nie współpracuje w żaden sposób z organem pomocowym, czego wymaga przepis art. 11 ust. 2 u.p.s. Zainteresowana brała wprawdzie udział w 2009 r. w projekcie systemowym realizowanym przez MOPS. Jako beneficjent miała zapewnioną możliwość udziału w szkoleniach zawodowych podnosząc swoje kwalifikacje zawodowe, a także udział w warsztatach z psychologiem i doradcą zawodowym. Jest ona osobą, z którą kontakt jest bardzo trudny, sprawia trudności podczas przeprowadzania wywiadów środowiskowych. Strona poinformowała pracownika, iż leczy się w poradni neurologicznej, kardiologicznej, ogólnej, gastrologicznej, ortopedycznej oraz rehabilitacyjnej, jednak mimo wielokrotnych próśb pracownika socjalnego dotychczas nie przedstawiła zaświadczeń lekarskich potwierdzających jej stan zdrowia. Odwołująca została także poinformowana o możliwości złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, otrzymała druk wniosku, aby móc starać się o stopień niepełnosprawności, a co za tym idzie możliwość otrzymania w przypadku umiarkowanego stopnia niepełnosprawności zasiłku stałego. Według Kolegium, strona, mimo braku własnych dochodów żyje naprawdę dobrze, ma bardzo dobre warunki mieszkaniowe, albowiem zamieszkuje w mieszkaniu spółdzielczym, wyposażonym w przedmioty użytku codziennego (pralka, lodówka itp.), umeblowanym. Dalsze nieograniczone przyznawanie pomocy i rozpoznawanie wszelakich wniosków spowoduje, że strona nigdy nie będzie starała się podjąć legalnego zatrudnienia i nie będzie zainteresowana w żaden sposób zmianą swojej sytuacji życiowej, co w ocenie organu odwoławczego, powinno doprowadzić ostatecznie do zastosowania przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s., czyli podjęcia decyzji o odmowie przyznawania świadczeń, a nawet uchylenia decyzji o przyznanych świadczeniach. W ocenie organu II instancji strona nie zadeklarowała wszystkich dochodów i nie wyjawiła organom całej sytuacji życiowej. Kolegium zauważyło nadto, że organ pomocy społecznej wydając decyzje o przyznaniu świadczeń dla poszczególnych podopiecznych dokonuje wielu ocen i rozstrzygnięć wielokrotnie, zatem posiada najbardziej pełną wiedzę o środkach finansowych, którymi dysponuje i o podopiecznych, którym może i powinien pomóc w pierwszej kolejności. Póki co, organ nie odmówił stronie świadczeń. Otrzymuje ona zasiłki celowe w każdym kolejnym miesiącu roku. Nie można również znaleźć odpowiedzi na pytanie, dlaczego strona od kilkunastu lat nie pracuje lub tylko deklaruje, że nie pracuje, mimo, że ani wiek ani stan zdrowia jej tego nie uniemożliwiają. Taka postawa strony i ten przypadek - w ocenie organu odwoławczego - wymaga podjęcia próby jeszcze dalszego i dogłębnego zbadania sytuacji życiowej strony. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Organ pierwszej instancji uwzględnił zarówno sytuację materialną jak i zdrowotną wnioskodawcy oraz własne możliwości finansowe. Jednocześnie nie naruszył granic uznania administracyjnego. Powyższą decyzję Kolegium, B. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie z powodu niespełnienia wymogów formalnych określonych w art. 57 § 1 p.p.s.a. – to jest określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego bądź ewentualnie o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Skarżąca odpowiadając na zarządzenie z dnia [...] o określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego zakwestionowała wysokość przyznanego zasiłku celowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki strony oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego w miesiącu lipcu w kwocie 150 złotych jednorazowo, nie wykazała istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego bądź procesowego, w stopniu obligującym sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Użyty w powyższym unormowaniu zwrot "może" oznacza, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, lecz fakultatywnym. Organ nie ma bowiem obowiązku przyznania świadczenia, nawet wówczas gdy wnioskodawca spełnia przesłanki ustawowe do otrzymania zasiłku, choć może to uczynić według własnego uznania. Inaczej mówiąc, konstrukcja art. 39 u.p.s. oparta jest na "uznaniu administracyjnym". Jakkolwiek przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, to jednak nie powinno oznaczać dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Redakcja art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. daje organom administracji szeroki zakres uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisie przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy z art. 39 u.p.s. nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 października 2017 r. sygn. akt I OSK 9/17 – Lex nr 2400180, 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 893/16 – Lex nr 2389922, 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 590/16 – Lex nr 2388614, 14 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1537/16 – Lex nr 2359757, 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1385/16 – Lex nr 2387430, 1 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2696/14 – Lex nr 2100656, 22 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2261/15 – Lex nr 2106438, 20 października 2016 r. sygn. akt I OSK 404/15 – Lex nr 2168104 i sygn. akt I OSK 3364/15 – Lex nr 2168097). Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że B. M. w miesiącu [...] złożyła w siedzibie organu I instancji trzy wnioski: 19 lipca – o przyznanie zasiłku okresowego i celowego, 20 lipca – o przyznanie zasiłku celowego, 21 lipca – o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie części kosztów centralnego ogrzewania. Do wniosku z [...] załączyła kopie faktur za leki. Wnioski z dnia [...] organ rozpatrzył jedną decyzją, korzystną dla skarżącej, orzekając o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości 150 zł jednorazowo na pokrycie kosztów zakupu leków z recept oraz pokrycie części kosztów za centralne ogrzewanie. Rzeczone rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Kolegium i poddane obecnie kontroli tutejszego sądu. Pozostałe wnioski zostały rozstrzygnięte odrębnymi decyzjami organu I instancji, poddanymi sądowej kontroli w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 923/17 (zasiłek okresowy), II SA/Łd 924/17 (zasiłek celowy na zakup posiłku). Analiza akt sprawy dowodzi, iż strona jest od wielu lat bezrobotna, pozostaje zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku. Skarżąca mieszka i gospodaruje sama, w dużym, dobrze wyposażonym spółdzielczym mieszkaniu własnościowym. Z jej deklaracji wynika, że nie posiada żadnych dochodów, nie pobiera także świadczenia emerytalnego ani rentowego. Niespornym jest zatem, że skarżąca posiadając dochód na poziomie zerowym, spełnia kryterium dochodowe, o którym stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 634 zł, uprawniające do ubiegania się o świadczenia pomocowe (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika również, że B. M. jest objęta permanentną pomocą ze strony MOPS w T. Strona korzystała między innymi z paczek żywnościowych z Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa, brała udział w 2009 r. w projekcie systemowym realizowanym przez MOPS, miała zapewnioną możliwość udziału w szkoleniach zawodowych podnosząc swoje kwalifikacje zawodowe oraz w warsztatach z psychologiem i doradcą zawodowym, zaś regularną opieką organów pomocowych objęta jest od 2005 r. Ponadto skarżąca korzystała z zasiłku okresowego od 1 kwietnia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. oraz od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości 317 zł miesięcznie; zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności od 1 kwietnia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. w wysokości 80 zł miesięcznie, zasiłku celowego w miesiącu czerwcu 2017 r. i według zaskarżonej decyzji zasiłku celowego w lipcu 2017 r. w kwocie 150 zł jednorazowo. Niewątpliwie w przekonaniu skarżącej pomoc ta zapewne wydaje się niewystarczająca, nie mniej jednak, wnioskodawczyni winna mieć świadomość tego, że nie jest jedyną osobą potrzebującą pomocy i z tej pomocy korzystającą. Organy pomocy społecznej zobowiązane są racjonalnie gospodarować pulą środków finansowych przyznanych na dany rok budżetowy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił tą kwestię szczegółowo, wskazując jaką pulą środków dysponuje miesięcznie (142 870 zł) oraz jakie potrzeby w pierwszej kolejności musi zaspokoić w ramach realizacji zadań własnych. Jednocześnie organ podniósł, że na zasiłki celowe, które mają charakter świadczeń fakultatywnych przeznacza około 32 175 zł, a w miesiącu z tej formy pomocy korzysta około 150 osób. Wysokość świadczeń fakultatywnych uzależniona jest jednak w każdym konkretnym przypadku od poczynionych przez organ ustaleń co do sytuacji osobistej i majątkowej beneficjenta, ale także od liczby osób, które w danym miesiącu zwrócą się do ośrodka z wnioskiem o pomoc oraz od wysokości środków finansowych, którymi pomoc społeczna w tym okresie dysponuje. Z treści załączonej do akt notatki służbowej organu I instancji wynika, że w miesiącu lipcu 2017 r. z wnioskiem o zasiłek celowy zgłosiło się ponad 70 osób, około 160 osób wnioskowało o zasiłek celowy na zakup posiłku i żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a ponad 130 osób ubiegało się o zasiłek okresowy. Powszechnie wiadomo, że beneficjentami ośrodków pomocy społecznej są rodziny wielodzietne nieposiadające żadnych dochodów bądź posiadające dochód poniżej minimum ustawowego, osoby starsze, często bardzo schorowane, żyjące w trudnych, czasem nieludzkich warunkach, bezdomni czy matki samotnie wychowujące dzieci oraz bezrobotni. Wszyscy podopieczni potrzebują pomocy, którą zaledwie w niewielkim stopniu jest w stanie zaspokoić Państwo poprzez świadczenia z pomocy społecznej. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna nie może i nie powinna być traktowana jako stałe i jedyne źródło dochodu, służące zaspokojeniu wszystkich potrzeb wnioskodawców. Nie taki jest bowiem cel pomocy społecznej. Z jednej strony celem pomocy społecznej jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, z drugiej zaś przyczynienie się do usamodzielnienia osób i rodzin korzystających z tej pomocy oraz ich integrację ze środowiskiem - art. 3 u.p.s. W realiach rozpoznawanej sprawy zgodzić się trzeba z organem, że skarżąca, która od wielu lat jest bezrobotna, będąc w wieku produkcyjnym, nie czyni nic – przynajmniej oficjalnie - ażeby poprawić sytuację, w jakiej się znajduje. Ewidentnym przykładem na to jest chociażby fakt, że po poinformowaniu pracownika socjalnego o leczeniu się w poradni neurologicznej, kardiologicznej, ogólnej, gastrologicznej, ortopedycznej oraz rehabilitacyjnej skarżąca została pouczona o możliwości ubiegania się o ustalenie stopnia niepełnosprawności, otrzymała także druk stosownego wniosku, którego dotychczas nie złożyła do Zespołu Orzekania i Niepełnosprawności. Nadto pomimo wielokrotnych próśb ze strony pracownika socjalnego dotychczas nie przedstawiła stosownych zaświadczeń lekarskich. Wobec tego ustalony stan faktyczny sprawy dawał Kolegium wszelkie podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., ponownie rozpatrzył i rozstrzygnął sprawę, która była uprzednio przedmiotem zainteresowania organu I instancji. Kolegium przedstawiło i oceniło ustalony poprawnie stan faktyczny sprawy, logicznie i rzeczowo wyjaśniło następnie przesłanki przyznania zasiłku celowego i uzasadniło stanowisko w kwestii wysokości przyznanego świadczenia odnosząc swoje wywody do sytuacji osobistej i finansowej skarżącej. Ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności. Reasumując sąd stwierdził, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają granic uznania administracyjnego. W motywach obu decyzji racjonalnie przedstawiono okoliczności, które zadecydowały o przyznaniu zasiłku celowego w takiej, a nie innej wysokości. Tym samym sąd nie stwierdził jakichkolwiek przesłanek do uchylenia decyzji Kolegium, zresztą przesłanki takie nie zostały również wprost podniesione w treści skargi. Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. M.K.