II SA/Łd 937/12

Sygn. akt II SA/Łd 937 /12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania K. K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem J. K. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił K. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad J. K., argumentując, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem wnioskodawczyni K. K. pozostaje w związku małżeńskim i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak jest podstaw do przyznania rzeczonego świadczenia na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W odwołaniu od tej decyzji K. K. wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że jej mąż jest po amputacji obu kończyn dolnych i potrzebuje stałej, długotrwałej opieki. Odwołująca jest zarejestrowana jako bezrobotna i w każdej chwili Urząd Pracy może ją skierować do pracy, a ona nie będzie mogła podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność opieki nad chorym mężem. Wówczas utraci status osoby bezrobotnej i oboje z mężem stracą prawo do opieki zdrowotnej. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa" lub "ustawa o świadczeniach rodzinnych" - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło brzmienie art. 138 § 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 3, ust. 5 ustawy, wywodząc następnie, że K. K. w dniu 11 maja 2012 r. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem J. K., posiadającym orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] r., z którego wynika, że mąż potrzebuje stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie wydano do dnia 31 lipca 2012 r. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem J. K., ponieważ zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Organ odwoławczy podkreślił, że wspomniany przepis został zmieniony z dniem 14 października 2011 r. mocą ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. nr 205, poz. 1212). Konieczność wprowadzenia zmian do ustawy o świadczeniach rodzinnych podyktowana została orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych. Mimo wprowadzenia zmian, z treści przepisu w obowiązującym stanie prawnym wynika, że zamierzoną wolą ustawodawcy jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Kolegium dodało również, że ustawodawca nie pozostawił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznaniu organów administracji, lecz uzależnił od spełnienia przesłanek określonych w ustawie. Kryteria przyznania świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie zostały przez ustawodawcę określone w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, co oznacza, że ani organ I instancji, ani też orzekające w niniejszej sprawie Kolegium nie są władne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew obowiązującym regulacjom, nie są też organami uprawnionymi do tego, aby w procesie stosowania prawa dokonać oceny zgodności z Konstytucją RP bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy oraz pominąć jego treść w toku podejmowania decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. K. wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. K. W motywach skargi strona powtórzyła zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Do skargi załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] r., zaliczające J. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania K. K. świadczenia pielęgnacyjnego, składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem J. K. stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Z naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym stanie faktycznym została zastosowana błędna subsumcja prawa, tj. organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. W tym miejscu przypomnieć należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem opiekuńczym, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Osoba uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, którą może być rodzic lub inna osoba zobowiązana do alimentacji albo opiekun faktyczny, powinna pozostawać osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i nie podejmującą tego zatrudnienia właśnie z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Podkreślenia wymaga również, że bycie bezrobotnym nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, rezygnacja z zatrudnienia nie musi bezpośrednio poprzedzać złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ani też wnioskodawca nie musi faktycznie pracować w okresie poprzedzającym złożenie wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 187/11 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 957322; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1273/10 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 752001). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że stan faktyczny jest pomiędzy stronami bezsporny. Skarżąca K. K. jest żoną niepełnosprawnego w stopniu znacznym J. K. i nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem, który wymaga długotrwałej opieki w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jak wynika z akt sprawy skarżąca jest osobą bezrobotną. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji, wydając swe rozstrzygnięcia, wadliwie odczytały treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do tego przepisu najpierw konieczne jest ustalenie, czy skarżąca należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiedź na to pytanie jest twierdząca, co wynika z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności". Taką wykładnię potwierdza treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (Dz. U. nr 138, poz. 872), którym orzeczono, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku była nowelizacja art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonana przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456). Jednakże, jak zauważono w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/GI 92/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nowela ta nie zmieniła, ani nie uchyliła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W efekcie, literalne brzmienie przepisu, uniemożliwiające skorzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego w razie konieczności rezygnacji z pracy zawodowej z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, niweczyło skutki orzeczenia Trybunału. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, również kolejna nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. (Dz. U. nr 205, poz. 1212), która weszła w życie w dniu 14 października 2011 r., sprawia, że literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadzi do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też Sąd uznał, iż orzecznictwo sądów administracyjnych, zaistniałe na gruncie przepisów sprzed nowelizacji i przyznające małżonkowi prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, zachowują nadal swą aktualność. Dodatkowo, w świetle ugruntowanego już orzecznictwa przyjmuje się, że małżonek bezspornie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Wynika to jednoznacznie z treści art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczenia środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r.io. Pominięcie współmałżonka wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego uznawane jest wręcz za rozwiązanie dyskryminujące i pozostające w sprzeczności z podstawowym ratio tegoż świadczenia. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z jej zapisów musi pozostawać w zgodzie z tą funkcją. W związku z tym, wyłączenie małżonka z kręgu uprawnionych do wsparcia, a tym samym uznanie, że obowiązek współmałżonków do wzajemnego dostarczania środków utrzymania nie jest obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Ol 456/11 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 898242; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 40/11 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 957330; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia .2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 467/10 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 758385; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 276/10 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 775789; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 604/10 dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 643533; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 373/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 580479). Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.), a co za tym idzie sądy oraz organy administracji publicznej, winny stosować Konstytucję wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Wobec tego sądy i organy mają obowiązek dokonywać wykładni ustaw i przepisów podustawowych, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją. Dlatego też Sąd w rozpatrywanej sprawie uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdzając, że małżonek nie należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji oraz błędnie oparły się na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a, który nie miał zastosowania, naruszając tym samym prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę zaprezentowaną wyżej argumentację, mającą oparcie tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie należy uznać, że nie ma uzasadnienia dla wskazanej przez organy interpretacji art. 17 ust. 1 ustawy, a tym samym okoliczność, że osoba wymagająca pomocy pozostaje w związku małżeńskim, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ administracji, rozpoznając ponownie sprawę zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną powyżej ocenę prawną i rozpoznając wniosek skarżącej, dokonać wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w kierunku wskazanym przez Sąd w rozważaniach, biorąc pod uwagę to, że obowiązek wykładni prokonstytucyjnej ustaw spoczywa zarówno na sądach, jak i na organach administracji publicznej. Odnosząc się w tym miejscu do wniosku skargi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyjaśnić trzeba, że Sąd nie przejmuje sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia, bowiem nie jest do tego kompetentny. Zadaniem Sądu administracyjnego jest, jak zostało to już zauważone na wstępie rozważań, kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego w kontekście jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, co też zresztą Sąd uczynił. Do przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze decyzji administracyjnej uprawniony jest wyłącznie organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi zaś na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i niewymagającej wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w spawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. a.z.