II SA/Łd 974/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2014 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 14/14 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 8 grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga S. M. na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn.akt II SAB/Łd 14/14. Skarżący wniósł o: - wymierzenie organowi grzywny, - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości nie niższej niż 10000zł, - zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. Skarżący wyjaśnił, iż wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu w przedmiocie legalności wybudowania i użytkowania budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. A 4h w B., w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Sąd stwierdził, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego. Ponieważ organ nie podejmował żadnych czynności, z inicjatywy skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn.akt II SA/Łd 1013/14, orzekł o wymierzeniu organowi grzywny za niewykonanie wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. (sygn.akt II SAB/Łd 14/14) w wysokości 1000zł. Skarżący po ustaleniu, iż organ nadzoru budowlanego nadal nie wykonał zobowiązania wynikającego z wyroku, pismem z dnia 2 listopada 2016 r. ponownie wezwał organ do wykonania wyroku z dnia 9 kwietnia 2014r. Strona podkreśliła, wskazując na wyrok z dnia 13 stycznia 2015 r., iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonywał już oceny w przedmiocie niewykonania wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. za okres do dnia 13 stycznia 2015 r., niniejsza skarga obejmuje zatem okres po tej dacie, który jest kolejnym 22-krotnym przekroczeniem terminu zakreślonego przez sąd na wykonanie wyroku. Skarżący podsumował, iż łącznie od zobowiązania organu wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. upłynęło 2,5 roku, a taki stan rzeczy jest niedopuszczalnym pogwałceniem wszelkich norm prawnych w praworządnym państwie. Skarżący wyjaśnił, iż wnosząc o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie nie niższej niż 10000zł miał na uwadze prawie roczny okres zwłoki w wykonaniu przez organ zobowiązania nałożonego przez sąd, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek reakcji organu w prowadzonym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w B. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ przypomniał stan faktyczny począwszy od wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności budowy i przystąpienia do użytkowania budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. A 4h w B.. Odpowiadając na obecnie wniesioną skargę organ wyjaśnił, iż w toku postępowania administracyjnego celem uzupełnienia materiału dowodowego pismem z dnia 17 listopada 2016 r. wystąpił do Archiwum Zakładowego UM B. o przeprowadzenie kwerendy w zakresie archiwalnej dokumentacji dotyczącej procesu inwestycyjnego oraz udostępnienie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentacji archiwalnej w zakresie wskazanych decyzji udzielających pozwolenia na budowę oraz potwierdzeń dopuszczenia do użytkowania wskazanych obiektów. Nadto akta sprawy zostały przekazane do sądu administracyjnego przy odpowiedzi na skargę S. M. z dnia 5 lutego 2016 r. na bezczynność organu w tej sprawie. Organ wyjaśnił, iż okoliczność bezczynności, czy też niezachowania ustawowych terminów w postępowaniu nie jest zależna od organu. W chwili obecnej organ mimo skromnej kadry pracowniczej stara się podejmować wszelkie środki umożlwiające usprawnienie pracy jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. –dalej w skrócie jako p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7). Z powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę (wydanym na podstawie art. 149 p.p.s.a.) i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Istotne przy tym, iż po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Niewątpliwie, jak wynika z materiału dowodowego, uwzględniając skargę S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy wszczętej z urzędu w przedmiocie legalności wybudowania i użytkowania budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. A 4h w B., w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Stwierdził, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu zwrot kosztów postępowania sądowego. Opisany wyrok uzyskał przymiot prawomocności od dnia 29 maja 2014 r. natomiast w dniu 12 czerwca 2014 r. prawomocne orzeczenie wraz z aktami administracyjnymi zostało doręczone organowi. Nie budzi zatem wątpliwości sądu, iż czyniąc zadość zobowiązaniu opisanemu w przywoływanym wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. powinien był załatwić sprawę w terminie 30 dni od dnia 12 czerwca 2014 r. Nie budzi wątpliwości sądu, iż z opisanego zobowiązania organ stopnia powiatowego nie wywiązał się w powyższym terminie, co więcej z uwagi na bezczynność organu skarżący zwrócił się do sądu z wnioskiem o wymierzenie organowi stopnia powiatowego grzywny za niewykonanie wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę i wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000zł oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania. Przywołane orzeczenie jest prawomocne od dnia 6 marca 2015 r., natomiast w dniu 23 marca 2015 r. organowi został doręczony prawomocny odpis wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Jednakże, jak wynika z akt administracyjnych po tej dacie organ nadal nie załatwił przedmiotowej sprawy, nie odniosła zatem skutku represyjnego wymierzona grzywna. Co więcej, w okresie pomiędzy zwrotem akt administracyjnych do organu a kolejnym wezwaniem skarżącego do wykonania wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r., z którym strona zwróciła się do organu w dniu 2 listopada 2016 r. organ pozostawał w bezczynności. Jak wiadomo sądowi z urzędu, z inicjatywy m.in. skarżącego, wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn.akt II SAB/Łd 151/15, sąd uwzględnił skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. m.in. stwierdzając, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn.akt II SAB/Łd 101/16, sąd uwzględnił skargę m.in. S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., stwierdzając, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Reasumując, nie budzi wątpliwości sądu, iż omawianego wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie wykonał w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotowej sprawy legalności wybudowania i użytkowania budynku handlowego przy ul. A 4h w B. organ nie załatwił także mimo iż wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn.akt II SA/Łd 1013/14, sąd wymierzył grzywnę za niewykonanie wyroku. Co więcej, sprawa nadal nie została załatwiona, co znajduje potwierdzenie tak w lekturze akt administracyjnych sprawy, jak i analizie przebiegu postępowań kontrolnych, w wyniku których sąd stwierdzał, iż bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, jak wynika z akt administracyjnych, a co potwierdził organ w odpowiedzi na niniejszą skargę, sprawa nadal nie została załatwiona, jedynie pismem z dnia 17 listopada 2016 r. wystąpił do Archiwum Zakładowego UM B. o przeprowadzenie kwerendy w zakresie archiwalnej dokumentacji dotyczącej procesu inwestycyjnego oraz udostępnienie potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentacji archiwalnej w zakresie wskazanych decyzji udzielających pozwolenia na budowę oraz potwierdzeń dopuszczenia do użytkowania wskazanych obiektów. W świetle przestawionych okoliczności, nie budzi wątpliwości, że sytuacja jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, podważa zaufanie obywateli do organów państwa i nie może zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym, ponieważ organy państwowe są obowiązane do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa i respektowania wyroków sądowych. W szczególności uzasadnieniem nierespektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczności takie jak brak odpowiedniej kadry pracowniczej, konieczność prowadzenia wielu postępowań z uwagi na szeroki zakres ustawowych kompetencji czy trudności finansowe organu nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Są to co najwyżej fakty, które sąd może wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1166/10 i 8 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2005/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia: 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 83/14, 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 393/15, 17 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 709/16 – dostępne na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych wszystkich względów, sąd w pkt 1 wyroku, stosownie do art. 154 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 4000zł. Uwzględniając opisane okoliczności faktyczne sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Podkreślić należy, że prawomocny wyrok zobowiązywał organ do załatwienia wniosku w konkretnym terminie, nie w terminie dowolnie wybranym przez organ, tak rozumianego zobowiązania organ nie wypełnił. Miarkując wysokość wymierzonej grzywny sąd miał również na uwadze, iż już raz nałożona grzywna za niewykonanie wyroku nie odniosła oczekiwanego skutku oraz trwającą bezczynność organu, która jest wyrazem niedopuszczalnej ignorancji wobec wyroków sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 154 § 2 in fine p.p.s.a. sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, iż bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn.akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn.akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn.akt II SAB/Sz 34/13 i inne). Przywołane fakty, a głównie ustalenie, iż w badanym okresie organ stopnia powiatowego w istocie nie podejmował żadnych czynności, a podjęta kwerenda, po wielu miesiącach niedziałania, już po wezwaniu do wykonania wyroku nie miała istotnego znaczenia z punktu widzenia powinności załatwienia sprawy co przesądza o tym, że organ pozostaje w bezczynności, która osiągnęła poziom kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa. Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej stosownie do art. 154 § 7 p.p.s.a., czemu dał wyraz w pkt 3 wyroku. Z treści przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. wynika, iż przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny, przepis stanowi, iż sąd "może przyznać" stosowną kwotę. Wobec tego działając w ramach takiego uprawnienia i uwzględniając zaistniały w sprawie stan faktyczny, a w nim przede wszystkim długoterminową i bierną postawę organu, ale i ilość spraw zawisłych przed sądem i kwoty nakładanych na organ sankcji finansowych, sąd przyznał na rzecz skarżącego kwotę o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. określoną w wyroku, jako sumę pieniężną adekwatną do okoliczności sprawy. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w pkt 4 wyroku biorąc pod uwagę brzmienie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. JK