II SA/Łd 980/13

Dnia 17 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...]. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...], Nr [...] o odmowie przyznania świadczenia rodzinnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu 12 czerwca 2013 roku D. K. wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – M. K. Po rozpoznaniu powyższego wniosku organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania D. K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako u.ś.r.). W motywach decyzji organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt wnioskodawczyni zatrudniona była do roku 2002, umowa o pracę rozwiązana była przez zakład pracy w związku ze zmniejszeniem zatrudnienia. Następnie w okresie od 2004 do 2005 roku strona prowadziła działalność gospodarczą. Mąż wnioskodawczyni został, mocą orzeczenia z 2010 roku, uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji. Z tego powodu organ uznał, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowo – skutkowego oraz czasowego między rezygnacją z zatrudnienia, a stanem zdrowia męża wnioskodawczyni. W odwołaniu od tej decyzji D. K. wniosła o jej uchylenie, wskazując, że w związku z chorobą męża nie może ona podjąć pracy zarobkowej. Mąż jest ciężko chory, wymaga pomocy przy wszystkich czynnościach codziennych. Celem świadczenia winno być udzielenie pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania, zdejmuje też z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) oraz art. 16a u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, iż warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta została znowelizowana na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1548). Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasły z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. 30 czerwca 2013 roku. Stosownie do art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie, jak zauważył organ odwoławczy, nie ulega wątpliwości, iż M. K., w związku z opieką nad którym odwołująca się ubiega się o świadczenie, legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] na mocy którego został uznany, do dnia 31 grudnia 2013 roku, za osobę całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, co oznacza, że posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Odwołująca się prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z mężem i synem, na dochód rodziny składa się świadczenie rentowe męża. Opiekę nad mężem odwołująca się sprawuje od grudnia 2010 roku, czyli od kiedy pogorszył się jego stan zdrowia. Do września 2002 roku odwołująca się była zatrudniona zawodowo, następnie do października 2005 roku prowadziła działalność gospodarczą, a do 2011 roku była zarejestrowana w urzędzie pracy, później uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak następnie zaakcentował organ, ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych precyzyjnie określił przesłanki przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. Odmowę przyznania stronie uprawnienia do świadczenia uzasadnia niespełnienie przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 u.ś.r., tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W świetle tego przepisu sprawowanie opieki musi być wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia. Pod pojęciem "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", stosownie do przepisu art. 3 pkt 22 u.ś.r., organ rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie zakresu pojęciowego "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co oznacza, że w tym przypadku nie jest możliwe zastosowanie wykładni rozszerzającej. Wskazany przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie obejmuje osób bezrobotnych, dlatego też nie można uznać, iż osoba bezrobotna rezygnuje z zatrudnienia. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż odwołująca się nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Z orzeczenia lekarza orzecznika wynika, że nie da się ustalić daty powstania całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji męża odwołującej się. Odwołująca się była zatrudniona do 2002 roku, kiedy to została zwolniona z powodu zmniejszenia zatrudnienia. Do roku 2005 prowadziła działalność gospodarczą, a następnie była osobą bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy. W świetle powyższego stanu prawnego i faktycznego organ odwoławczy stwierdził, iż D. K. nie może zostać uznana za osobę rezygnującą z zatrudnienia, przez co odmowa przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem jest zasadna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D. K. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji oraz przyznanie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. W treści skargi jej autorka wskazała na naruszenie art. 16a ust. 1 u.ś.r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej nie miało związku z opieką nad mężem oraz art. 3 pkt 22 u.ś.r. poprzez uznanie, że niepodjęcie pracy zarobkowej nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia. W motywach skargi D. K. podniosła, iż rezygnując z prowadzenia działalności gospodarczej miała na uwadze chorobę męża. Od 2007 roku mąż zaliczony był do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniami częściowej opieki i pomocy innej osoby ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy o odmowie przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organ zasadnie przyjął, że skarżąca – jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, zarejestrowana w urzędzie pracy, pomimo sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, wobec czego nie przysługuje jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawą materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji jest przepis art. 16a u.ś.r. stanowiący, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Jednocześnie ustawa wskazuje, w art. 16a ust. 8 u.ś.r., że zasiłek ów nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 roku. Nowelizacja ta wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 u.ś.r., obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 roku dodał nowe świadczenie nazwane "specjalnym zasiłkiem opiekuńczym", uregulowane szczegółowo w art. 16a u.ś.r. Świadczenie to uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. Ponieważ kwestie związane z dochodem, jak i z pozostałymi przesłankami, nie były problematyczne w toku postępowania administracyjnego, to nie ma powodu, aby się do nich bliżej odnosić w niniejszym uzasadnieniu. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów strona skarżąca, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a u.ś.r. Okoliczności niniejszej sprawy rzeczywiście wskazują, iż skarżąca pracowała do roku 2002, a do roku 2005 prowadziła działalność gospodarczą. W okresie od stycznia 2006 roku do września 2011 roku skarżąca była zarejestrowana jako bezrobotna w urzędzie pracy. Od dnia 1 października 2011 roku korzystała ze świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Jeżeli zatem wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego złożyła w 2013 roku, to w owym czasie nie pozostawała w zatrudnieniu i nie świadczyła także innej pracy zarobkowej. Powyższe okoliczności nie wyczerpują jednak stanu faktycznego niniejszej sprawy. W toku postępowania skarżąca podniosła bowiem okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 16a u.ś.r. Organy natomiast pominęły je, poprzestając na prostej konstatacji o braku zatrudnienia skarżącej w momencie ubiegania się o powyższy zasiłek, przy jednoczesnym stanie zdrowia jej męża, powodującym brak możliwości jego samodzielnej egzystencji. Takie stanowisko jest obarczone wadą niezebrania i nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, a nadto dotknięte jest błędną interpretacją faktów ujawnionych w sprawie, ale przede wszystkim jest wynikiem wadliwej wykładni przepisu art. 16a u.ś.r. W szczególności niemożliwa do zaakceptowania jest dokonana przez organy jego interpretacja polegająca na przyjęciu, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego uregulowanego w art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie Jedną z przesłanek specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się określonym rodzajem orzeczenia o stanie zdrowia. Analizując powyższą przesłankę należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż celem powyższego świadczenia – podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo dla osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami (vide: wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 roku w sprawie sygn. akt II SA/Go 555/13 i z dnia 25 lipca 2013 roku w sprawie sygn. akt II SA/Go 550/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji rodzi się pytanie o sposób rozumienia pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na gruncie powyższego uregulowania. Przepis art. 16a ust. 8 u.ś.r. enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów niewątpliwie nie wymienia się osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione w powyższym przepisie. Jest to ważna konstatacja, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle problematyki dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 roku, ugruntowało się stanowisko dopuszczające możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również osobie bezrobotnej (vide: wyrok NSA z dnia 24 października 2008 roku, w sprawie sygn. akt I OSK 1758/07, Lex nr 501328). Powyższe uwagi zachowują swą aktualność także na gruncie przepisu art. 16a u.ś.r., bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013 roku, w sprawie sygn. akt II SA/Bd 463/13 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013 roku w sprawie sygn. akt II SA/Go 555/13 i z dnia 25 lipca 2013 roku w sprawie sygn. akt II SA/Go 550/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Tak więc, skoro specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej może przysługiwać także osobom bezrobotnym, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 674), a więc osobom niezatrudnionym i niewykonującym innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, to tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej. Analizując zakres tego pojęcia należy wskazać, iż objęcie nim tych sytuacji, w których mamy do czynienia z osobami niezatrudnionymi i niewykonującymi innej pracy zarobkowej, ale gotowymi do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, w istocie prowadzi do objęcia nim osób, które na gruncie art. 17 u.ś.r. znajdowały się w sytuacji stanowiącej desygnat pojęcia "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Aczkolwiek na gruncie art. 17 u.ś.r., w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 roku, pojęcia "niepodejmowania" i "rezygnacji" mogły być rozłącznie definiowane, to jednak nie ulega wątpliwości, iż pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", mając szerszy krąg znaczeniowy, obejmowało także "niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Skoro zatem ustawodawca w dodanym przepisie art. 16a u.ś.r. nie powtórzył znanej z art. 17 przesłanki "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", posługując się ogólnym pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to aktualne jest zapatrywanie o potrzebie objęcia nim także osób niezatrudnionych i niewykonujących innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do wykonywania pracy. Przy czym należy tutaj wskazać, iż na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013 roku formułowany był pogląd, iż błędna jest taka interpretacja art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013 roku, w sprawie sygn. akt II SA/Lu 1037/12, Lex nr 1270453). Tym samym należy wskazać, iż rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a u.ś.r. ma miejsce także wówczas, gdy następuje - podyktowane wyłącznym zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny - niepodjęcie owych form aktywności zawodowej, w sytuacji gdy było to możliwe, bowiem osoba rezygnująca z zatrudnienia była zdolna do ich podjęcia. Dokonując analizy powyższego pojęcia nie można także zgodzić się z poglądem zawężającym rozumienie powyższego pojęcia poprzez stosowanie formalnych ograniczeń. Za takie należy uznać konieczność formalnego pozostawania w zatrudnieniu lub w innej pracy zarobkowej albo też formalnej rejestracji w urzędzie pracy. Działaniem nielicującym z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) byłoby forsowanie takiej interpretacji omawianego przepisu, która upatrywałaby w powyższej regulacji podstawy do jedynie formalnego, a w rzeczywistości- wyłącznie fikcyjnego podejmowania zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej, lub uzyskania statusu bezrobotnego. Takie formalne i wąsko rozumiane pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w istocie prowadziłaby do erozji prawa, poprzez wymuszanie na osobach, które opiekują się niepełnosprawnymi członkami najbliższej rodziny i przez to rezygnują z aktywności zawodowej, podejmowania działań pozornych, zmierzających wyłącznie do tego, aby choćby przez krótki czas spełnić wymóg zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo bycia bezrobotnym, li tylko po to, aby móc z nich formalnie zrezygnować, a tym samym spełnić restrykcyjnie pojmowane przesłanki. Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to, aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności. Wracając do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, iż skarżąca pracowała zawodowo do roku 2005 (początkowo w ramach umowy o pracę, a następnie w formie samozatrudnienia), po tym czasie była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Następnie zrezygnowała z gotowości do podjęcia zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem i od października 2011 roku z tego tytułu pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe okoliczności – w świetle tego co zostało powyżej powiedziane – nie powinny a priori wykluczać strony skarżącej z grona osób mogących ubiegać się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organy przez to, że nie zbadały zarówno okoliczności związanych z faktycznym sprawowaniem przez stronę opieki nad niepełnosprawnym mężem, jak i z możliwością oraz gotowością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a w szczególności zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej, która zapewnia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie stanowiąc jednocześnie uprawnienia do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze organ obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – art. 16a u.ś.r. Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 roku, IV SA/Po 846/13 i z dnia 27 listopada 2013 roku, IV SA/Po 1008/13; w Łodzi z dnia 14 listopada 2013 roku, II SA/Łd 899/13; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 listopada 2013 roku, II SA/Go 917/13; w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 roku, VIII SA/Wa 632/13; w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 roku, II SA/Ol 892/13; w Szczecinie z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Sz 911/13 i inne, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ujawnione uchybienia – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. obligują sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącą dla wykazania spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Szczególnie istotna będzie ocena powyższych okoliczności z uwzględnieniem normy art. 80 k.p.a. Dopiero tak zgromadzony i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy umożliwi prawidłowe zastosowanie przepisu art. 16a u.ś.r. Z uwagi na okoliczność, że zaskarżoną decyzją odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia, sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 p.p.s.a. LP