II SAB/Łd 102/24

Dnia 13 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2024 roku sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Starosty Pabianickiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Starosta Pabianicki dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku K. P. z dnia 15 lipca 2024 roku; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Starosty Pabianickiego na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR Wnioskiem z 15 lipca 2024 r. K. P., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Starosty Pabianickiego o udostępnienie informacji publicznej: 1. Jakie działania podjął Starosta Powiatowy w Pabianicach jako zarządca drogi powiatowej nr [...], tj. ul. [...] w P. na skutek doręczenia pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 5 czerwca 2024 r. w sprawie znak [...], w celu ograniczenia oddziaływania zarządzanej przez Starostę Powiatowego w Pabianicach drogi na środowisko, tj. wobec stwierdzenia przez uprawniony organ ochrony środowiska przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu o 3 dB w ciągu dnia oraz stwierdzenia przejazdu 11186 pojazdów w ciągu doby w tym 343 pojazdów ciężkich. 2. O ile zarządca drogi nie podjął działań w celu ograniczenia oddziaływania na środowisko drogi o jakiej mowa w pkt 1 pisma, wnioskodawca wniósł o podanie: a) kiedy i jakie działania zamierza podjąć zarządca drogi w tym celu, b) dlaczego dotychczas zarządca drogi nie podjął wymaganych przepisami prawa działań. 3. Czy zarządca drogi o jakiej mowa w pkt 1 pisma podjął i jakie zamierza podjąć działania w celu przeciwdziałaniu niszczeniu dróg przez ich użytkowników oraz przeciwdziałaniu niekorzystnym przeobrażeniom środowiska powstającym w następstwie utrzymania drogi, tj. w zakresie obowiązków zarządcy drogi wymienionych w art. 20 pkt 12 i 13 ustawy o drogach publicznych. Ustalone przez właściwy organ ochrony środowiska natężenie ruchu na ul. [...] w P. kwalifikujące tę drogę do kategorii dróg głównych oznacza adekwatne zanieczyszczenie powietrza i powierzchni drogi produktami spalania paliw kopalnych i innymi szkodliwymi substancjami, co oznacza, że zarządca drogi zobowiązany jest do kontroli stanu zanieczyszczenia powietrza, chyba że zarządca drogi jest w stanie wykonywać ten ustawowy obowiązek nie mając wiedzy na temat zanieczyszczenia środowiska na skutek użytkowania drogi. 4. Czy zarządca drogi o jakiej mowa w pkt 1 pisma informował o stałym naruszaniu zakazu wjazdu pojazdów o całkowitej masie powyżej 10 ton właściwą jednostkę Policji oraz Inspektora Transportu Drogowego, a jeśli tak autor pisma wniósł o doręczenie odpisów odpowiedzi udzielonych przez te podmioty. 5. Czy zarządca drogi, o jakiej mowa w pkt 1 pisma wystąpił do Gminy Miejskiej Pabianice z wnioskiem o realizację budowy drogi o jakiej mowa w porozumieniu z 5 lutego 2010 r. pomiędzy Województwem Łódzkim a Gminą Miejską Pabianice, tj. budowy drogi równoległej do ul. [...] w P. położonej na wschód od tej ulicy, przewidywanej przez plan zagospodarowania przestrzennego na terenach innych niż chronione w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, a jeśli nadal nie wystąpił autor pisma wniósł o podanie przyczyn braku takiej aktywności. 6. Czy zarządca drogi przekazał Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska dane o jakich mowa w art. 117a oraz czy przystąpił do sporządzenia strategicznej mapy hałasu dla drogi głównej o jakiej mowa w pkt 1 pisma stosownie do art. 118 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska. Wnioskodawca przypomniał w tym miejscu, że zmierzona przez uprawniony organ ochrony środowiska liczba pojazdów przejeżdżających ul. [...] w P. wyniosła 11186 w ciągu doby, co ze znacznym zapasem wypełnia definicję drogi głównej o jakiej mowa w art. 112a ust. 2 Prawa ochrony środowiska. 7. Czy zarządca drogi udzielił odpowiedzi na pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 5 czerwca 2024 r. znak [...], a jeśli tak to wnioskodawca wniósł o doręczenie odpisu tego pisma. 8. Przyjmując za prawdopodobne w sposób graniczący z pewnością, że zarządca drogi nie podjął i nie zamierza podjąć żadnych działań zmierzających do ograniczenia oddziaływania zarządzanej przez Starostę Powiatowego w Pabianicach drogi na środowisko, autor pisma wniósł o udzielenie informacji jakie formy odszkodowania i zadośćuczynienia zarządca drogi przewiduje dla mieszkańców terenów chronionych - terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi w związku z przekroczeniem poziomu hałasu emitowanego z drogi, a także olbrzymim ruchem pojazdów na tej drodze, tj. czynnikami uniemożliwiającymi korzystanie z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczaniem, powodującymi zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników nieruchomości i wywołującymi realne naruszenie zdrowia mieszkańców. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Pabianicki pismem z 26 lipca 2024 r. poinformował, że po reformie administracji publicznej z 1999 r. ul. [...] - droga wojewódzka stała się drogą powiatową. Od tego czasu Powiat Pabianicki wykonał prace polegające na wyremontowaniu w/w ulicy (przebudowano chodniki, zieleńce oraz ułożono nową nawierzchnię asfaltową). Po przeprowadzeniu tych prac, w celu przeciwdziałania niszczeniu dróg przez ich użytkowników oraz niekorzystnego wpływu na środowisko, na ul. [...] w P. wprowadzono ograniczenie poruszania się pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 ton (ma to za zadanie ograniczyć poruszanie się pojazdów ciężarowych, i zmniejszenie uciążliwości związane z ich wjazdem na ul. [...]). Zarządca drogi wprowadził to ograniczenie pomimo, że wspomniana ulica jest drogą publiczną i co do zasady powinna być ogólnodostępna. Kolejnym rozwiązaniem, mającym na celu poprawę bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego oraz okolicznych mieszkańców, był montaż progów zwalniających, które miały za zadanie spowolnić ruch pojazdów. W 2022 r. (w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...]) zamontowano doświetlenie przejść dla pieszych wraz z nowym oznakowaniem pionowym i poziomym, które ma za zadanie spowolnić kierowców i poprawić bezpieczeństwo niechronionych uczestników ruchu drogowego jakimi są piesi. Dodatkowo regularnie odnawiane jest oznakowanie poziome na całym odcinku ulicy [...] (mowa tutaj o liniach segregacyjnych przerywanych i ciągłych oraz o przejściach dla pieszych), które również ma za zadanie ograniczanie przez kierowców dozwolonej prędkości, czyli 50 km/h, która wynika z lokalizacji w/w ulicy w terenie zabudowanym. Zarządca drogi powiatowej zrobił wiele, aby chronić wszystkich uczestników ruchu drogowego przed niedogodnościami, jakie niesie za sobą użytkowanie dróg publicznych. Powiat pabianicki nie ma w najbliższych latach planów budowy nowych dróg. Na tą chwilę zarządca dróg skupia się na remoncie, przebudowie jak i utrzymaniu istniejących dróg powiatowych. Wszelkie wpływające wnioski, są szczegółowo analizowane pod kątem możliwości finansowych oraz organizacyjnych, przed podjęciem decyzji o ich realizacji. Wniosek, który wpłynął w sprawie ograniczenia poziomu hałasu, również wymaga szczegółowej analizy pod kątem możliwych rozwiązań, aby obniżyć jego poziom. Ulica [...] położona jest w miejscu gdzie dominuje zwarta zabudowa jednorodzinna, a bliskość drogi i budynków daje niewielkie pole manewru do zastosowania pewnych rozwiązań. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż rozwiązanie tego problemu wymagać będzie czasu, może nawet dodatkowych ekspertyz wykonanych pod kątem możliwości zastosowania rozwiązań w taki sposób, aby zarządca mógł zgodnie z przepisami prawa podjąć próby, mające na celu ograniczenie poziomu hałasu. Pismem z 6 sierpnia 2024 r., które wpłynęło do organu 7 sierpnia 2024 r., K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty Pabianickiego. Zdaniem autora skargi, organ odpowiedział tylko na pkt 3 wniosku, co świadczy o naruszeniu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udzielona przez organ odpowiedź jest niepełna, w znacznej części nie dotyczy wniosku skarżącego, w konsekwencji nie stanowi realizacji prawa do dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego skarżący wniósł o: pkt 1 - zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, pkt 2 - stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, pkt 3 - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku - wymierzenie organowi grzywny w tej samej wysokości, pkt 4 - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania. Zdaniem autora skargi, wobec lekceważącego traktowania skarżącego i niewykonania przez organ obowiązków wynikających z ustawy a nawet z Konstytucji, zasadnym jest zasądzenie od organu na rzecz skarżącego w istocie niewielkiej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł lub alternatywnie - wymierzenie organowi grzywy w tej samej wysokości. Pismem z 19 sierpnia 2024 r. organ w związku ze złożoną skargą odnosząc się do punktu 1 wniosku z 15 lipca 2024 r. poinformował, że w związku z otrzymaniem pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 5 czerwca 2024 r., w sprawie poziomu hałasu w ul. [...] w P., Starosta Powiatu Pabianickiego nie podjął jeszcze żadnych kroków. Wniosek skarżącego wymaga szczegółowej analizy pod kątem możliwych rozwiązań. Z uwagi na fakt, iż wszelkie działania ze strony powiatu pabianickiego mogą wymagać dodatkowych ekspertyz oraz czasu, stwierdzono jak na wstępie. Jeśli chodzi o pkt 2 wniosku organ wskazał, że zarządca drogi powiatowej do końca sierpnia br. zamierza zwołać Komisję Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, w celu przedyskutowania propozycji zmiany istniejącej organizacji ruchu i wprowadzenia ograniczenia tonażu na ul. [...] powyżej 5t. Okres niespełna dwóch miesięcy jest zbyt krótkim okresem czasu do zaplanowania i wprowadzenia w życie działań, które mogą przynieść efekty w przedmiotowej sprawie. Udzielając odpowiedzi na pkt 3 wniosku organ stwierdził, że zarządca drogi powiatowej zamierza zlecić wykonanie dodatkowej ekspertyzy w przedmiotowym temacie, o czym była mowa w odpowiedzi na pismo z 15 lipca 2024 r. W kwestii punktu 4 wniosku organ stwierdził, że zarządca drogi powiatowej nie informował Policji ani Inspektora Transportu Drogowego o naruszaniu zakazu wyrażonego znakiem B18 "10t". Zarządca drogi nie posiada tak dalece rozbudowanych struktur, aby możliwe było kontrolowanie każdej drogi powiatowej na terenie powiatu pabianickiego, która posiada ograniczenia tonażowe. Zadania takie są zadaniami organów, o których była już mowa powyżej. Odnosząc się do punktu 5 wniosku organ wyjaśnił, że zarządca drogi powiatowej nie występował do Gminy Miejskiej Pabianice z wnioskiem o realizację budowy drogi równoległej do ul. [...] w P.. Powiat pabianicki nie ma w najbliższych latach planów budowy nowych dróg powiatowych, a jak zauważa wnioskujący porozumienie z 5 lutego 2010 r., miało być zawierane pomiędzy Województwem Łódzkim, a Gminą Miejską Pabianice. Zarządcy drogi powiatowej, nie jest znana treść owego porozumienia, a ślad drogi którą przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie jest śladem, w którym miałaby powstać droga powiatowa. To Gmina Miejska Pabianice podejmowała określone działania w tej sprawie i to ta jednostka samorządu terytorialnego, znając swoje możliwości techniczne, organizacyjne i finansowe może umiejscawiać swoje działania w czasie i w zakresie, na jaki posiadane środki i możliwości jej pozwalają. W kwestii punktu 6 wniosku organ stwierdził, że zarządca drogi powiatowej ul. [...] w P. nie przekazywał Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska danych zawartych w art. 117a ustawy Prawo Ochrony Środowiska, oraz nie przystąpił do sporządzenia strategicznej mapy hałasu o jakiej mowa w art. 118 ust. 2 pkt 2 przywołanej powyżej ustawy, gdyż dane takie sporządza się dla dróg głównych. Ulica [...] nie posiada klasy drogi głównej. Ustosunkowując się do punktu 7 wniosku organ wyjaśnił, że zarządca drogi powiatowej udzielił odpowiedzi na pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 5 czerwca 2024 r., znak [...]. Przedmiotowe pismo w załączeniu. W kwestii punktu 8 organ podniósł, że zarządca drogi nie przewiduje odszkodowania oraz zadośćuczynienia dla mieszkańców, którzy zamieszkują tereny przy drogach publicznych. Na ul. [...] w P. wprowadzono ograniczenie poruszania się pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 ton (ma to za zadanie ograniczyć poruszanie się pojazdów ciężarowych, i zmniejszenie uciążliwości związane z ich wjazdem na ul. [...]). Zarządca drogi wprowadził to ograniczenie pomimo, iż wspomniana ulica jest drogą publiczną i co do zasady powinna być ogólnodostępna. Kolejnym rozwiązaniem, jakie zostało zastosowane w ul. [...], mającym na celu poprawę bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego oraz okolicznych mieszkańców, był montaż progów zwalniających, które miały za zadanie spowolnić ruch pojazdów. W 2022 r. (w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...]) zamontowano doświetlenie przejść dla pieszych wraz z nowym oznakowaniem pionowym i poziomym, które ma za zadanie spowolnić kierowców i poprawić bezpieczeństwo niechronionych uczestników ruchu drogowego jakimi są piesi. Dodatkowo regularnie odnawiane jest oznakowanie poziome na całym odcinku ulicy [...] (mowa tutaj o liniach segregacyjnych przerywanych i ciągłych oraz o przejściach dla pieszych), które również ma za zadanie ograniczanie przez kierowców dozwolonej prędkości, czyli 50 km/h, która wynika z lokalizacji w/w ulicy w terenie zabudowanym. Organ nadmienił również, że ul. [...] położona jest w miejscu gdzie dominuje zwarta zabudowa jednorodzinna, a bliskość drogi i budynków daje niewielkie pole manewru do zastosowania rozwiązań, które mogą być stosowane poza terenem zabudowanym bądź w terenie gdzie szeroki pas drogowy umożliwia takie działania. Przedmiotowa lokalizacja uniemożliwia stosowanie np.: ekranów dźwiękochłonnych lub podobnych rozwiązań. Wszelkie działania mające na celu poszerzenie pasa drogowego, byłyby równoznaczne z ingerencją w działki prywatne, co również w istniejącej sytuacji nie jest możliwe, gdyż bliskość budynków mieszkalnych wyklucza tego typu rozwiązania. Wprowadzenie ekranów dźwiękochłonnych obniżyłoby bezpieczeństwo osób wyjeżdżających ze swoich posesji i włączających się do ruchu na ul. [...] poprzez ograniczenie widoczności. Organ zaznaczył, że przy ulicy [...] znajdują się oprócz budynków mieszkalnych również nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, np. markety spożywczy i budowlany oraz poruszają się nią również autobusy komunikacji miejskiej. Co oznacza, iż w przypadku podjęcia dalszych działań zmierzających do ograniczenia tonażu pojazdów nie da się całkowicie wyeliminować tych pojazdów z przedmiotowej ulicy. Reasumując, wszelkie działania zarządcy drogi wymagać będą czasu, może nawet dodatkowych ekspertyz wykonanych pod kątem możliwości zastosowania rozwiązań w taki sposób, aby zarządca drogi mógł zgodnie z przepisami prawa podjąć próby, ograniczenia poziomu hałasu, a potwierdzeniem tych działań ze strony zarządcy drogi niech będzie sierpniowe spotkanie Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W odpowiedzi na skargę Starosta Pabianicki wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarga winna zostać odrzucona, ponieważ w obecnym stanie prawnym jest niedopuszczalna. Następnie odwołując się do regulacji art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wyjaśnił, że 29 lipca 2024 r., w terminie wskazanym w ustawie, nadano przesyłkę zawierającą odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W związku ze złożeniem skargi do WSA w Łodzi za pośrednictwem Starostwa Powiatowego w Pabianicach organ podjął ponowną analizę treści wniosku z 15 lipca 2024 r. i uzupełnił odpowiedź w piśmie z 19 sierpnia 2024 r. W związku z faktem, że organ udzielił skarżącemu pierwszej odpowiedzi w ustawowym terminie, co wiązało się z zebraniem odpowiednich informacji, opracowaniem ich i przekazaniem skarżącemu, nie może być mowy o bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiedź obok informacji, o które wystąpił skarżący zawiera również informacje nie objęte wnioskiem, o czym informuje skarżący w złożonej skardze, co oznacza, że organ starał się udzielić odpowiedzi w możliwie najszerszym zakresie. Fakt niezwłocznego uzupełnienia pierwotnej informacji po złożeniu skargi świadczy o tym, że organ od początku starał się wypełnić obowiązek przekazania zażądanych informacji w zakresie ustalonym przez skarżącego. Brak odpowiedzi na niektóre z pytań skarżącego w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem skargi, mógł wynikać z faktu próby wyjaśnienia przez organ problemu związanego z ul. [...], który leżał u podstaw złożonego wniosku. Wobec braku akceptacji ze strony skarżącego pierwotnie udzielonej odpowiedzi, organ niezwłocznie uzupełnił odpowiedź przekazując ją skarżącemu. W dniu 30 października 2024 r. do akt sprawy wpłynęło pismo K. P. z 25 października 2024 r., w którym podtrzymał on stanowisko, wnioski i twierdzenia zawarte w skardze, pozostawiając Sądowi ocenę, czy organ ostatecznie, choć znacznie po terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 ustawy i dopiero na skutek skargi, udzielił pełnej odpowiedzi. Jako niezasadne skarżący uznał również stanowisko organu o niedopuszczalności skargi w obecnym stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność w obecnym stanie prawnym stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Stanowisko organu o niedopuszczalności skargi K. P. nie zostało bliżej umotywowane przez organ, nadto Sąd nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi, o których stanowi art. 58 § 1 i 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczą osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Starosta Pabianicki pozostaje bezczynny w sprawie wniosku skarżącego z 15 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym K. P. w ośmiu punktach sprecyzował zakres żądanych informacji. Odnosząc się do powyższych kwestii spornych podnieść należy, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Zagadnienia związane z dostępem do informacji publicznej zostały unormowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (vide: wyrok z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 - dostępny j.w.). Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) - czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4). Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie, organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną. Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ powinien poinformować o tym autora wniosku zwykłym pismem, jeśli zaś tego nie czyni pozostaje bezczynny. Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że Starosta Pabianicki będący adresatem wniosku, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli tylko ją posiada. Informacje, których udostępnienia domagał się skarżący wnioskiem z 15 lipca 2024 r., za wyjątkiem pytań dotyczących ewentualnych zamierzeń organu, co do zasady posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. b u.d.i.p., jako informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Jak zostało to już zaakcentowane na wstępie rozważań pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, przyjąć także należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się również, że informacje publiczne muszą dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań (tak m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Komentarz do art. 1, (w) I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III LEX/el; wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., I OSK 238/19 - dostępny j.w.). A contrario, w orzecznictwie zdefiniowano również, które informacje nie stanowią informacji publicznej. W ramach definicji negatywnej wskazuje się m.in., że nie stanowią informacji publicznej opinie, nawet te opracowane na zlecenie organu administracji publicznej, jeżeli nie dotyczą faktów, lecz ewentualnych zamierzeń organu (vide: wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09 - dostępny j.w.). Dokumenty dotyczące zamierzeń organu stanowią informację publiczną tylko wtedy, gdy odnoszą się do projektowania konkretnych aktów prawnych, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. (vide: wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r. I OSK 2213/13 - dostępny j.w.) lub dotyczą zmaterializowanych programów związanych z realizacją zadań publicznych i sposobu ich realizacji, wykonywania i skutków ich realizacji, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p. Z tego względu należy uznać, że informacje publiczne to informacje już istniejące w chwili ich udzielania, a nie niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania przez podmiot zobowiązany określonych działań (vide: wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., II SAB 70/02 - dostępny j.w.). Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. W literaturze przedmiotu słusznie wskazano, że "sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej" (vide: I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Komentarz do art. 6, (w) I. Kamińska, M Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III LEX/el). W tym kontekście pytania z punktów 2, 3 i 8 wniosku w części dotyczącej ewentualnych zamierzeń organu nie mogą być zakwalifikowane jako dotyczące informacji publicznej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący wnioskiem z 15 lipca 2024 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej sprecyzowanej w ośmiu punktach. 14-dniowy termin, przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., liczony od dnia złożenia wniosku, w trakcie którego organ powinien udostępnić informację publiczną bądź też ustosunkować się do wniosku w prawem przewidzianym trybie, biegł od 16 lipca 2024 r. do 29 lipca 2024 r. W tym terminie organ pismem z 26 lipca 2024 r. ustosunkował się do wniosku skarżącego, choć jak sam przyznał w odpowiedzi na skargę, udzielona wnioskodawcy informacja miała charakter częściowy i niepełny. Brak odpowiedzi na niektóre z pytań skarżącego, mógł wynikać z faktu próby wyjaśnienia przez organ problemu związanego z ul. [...], który leżał u podstaw złożonego wniosku. Z tego też względu skarżący pismem z 6 sierpnia 2024 r., które wpłynęło do organu 7 sierpnia 2024 r. wniósł skargę do tutejszego Sądu. Pismem z 19 sierpnia 2024 r. organ uzupełnił uprzednio udzieloną odpowiedź na wniosek skarżącego z 15 lipca 2024 r., odnosząc się odrębnie do każdego z punktów wniosku, w tym również do tej części wniosku, w której żądane informacje nie posiadały charakteru informacji publicznej, uwalniając się tym samym od zarzutu bezczynności. W sprawie niespornym jest, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał bezczynny, aczkolwiek bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W judykaturze sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Może być to zatem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23 - dostępny j.w.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1879/22 (dostępny j.w.) ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Rażące naruszenie prawa oznacza więc wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy oraz w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie - wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego - taka sytuacja nie zaistniała. Bezczynność organu nie wynikała z jego złej woli, nie miała również cech celowego ignorowania złożonego wniosku, a tym samym i obowiązków nałożonych na organ przepisami prawa. W sprawie niespornym jest, że organ z zachowaniem ustawowego terminu starał się zadośćuczynić nałożonym nań przez ustawodawcę obowiązkom, jednak udzielona przezeń odpowiedź na wniosek z 15 lipca 2024 r. miała charakter niepełny, co zresztą przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę. Sąd przy ocenie charakteru bezczynności miał również na uwadze fakt, że uchybienie ustawowemu terminowi przewidzianemu przez ustawodawcę na załatwienie wniosku było nieznaczne. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe z innych przyczyn postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z 15 lipca 2024 r., uznając że w kontrolowanej sprawie cel skargi na bezczynność został osiągnięty. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już zrealizowana, nawet jeśli przekroczony został przez organ przewidziany do tego termin. Sąd mając na uwadze charakter bezczynności organu w tym fakt, że wniosek z 15 lipca 2024 r. dotyczył częściowo informacji nie posiadających waloru informacji publicznej oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rozstrzygnięcie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu Sądu. Zatem, Sądowi pozostawiono ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Samo stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa - nie powoduje automatycznie obowiązku przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 31 maja 2019 r., I OSK 3817/18 – dostępny j.w.). Samo stwierdzenie istnienia bezczynności, nawet jeżeli towarzyszy mu rażące naruszenie prawa, jest niewystarczające by tylko z tego powodu uznać za zasadne żądanie przyznania sumy pieniężnej (vide: wyroki NSA z 13 grudnia 2023 r. I OSK 1028/23 i I OSK 1031/23 - dostępny j.w.). Przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest więc jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, przy czym decyzja Sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyroki NSA z: 21 lutego 2018 r., I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15 - dostępne j.w.). Stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (vide: wyroki NSA z: 9 stycznia 2020 r., II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/16 - dostępne j.w.). Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, w której nie mamy do czynienia z umyślnym i opieszałym działaniem ze strony organu ukierunkowanym na zaniechanie rozpoznania wniosku. Dodatkowo należy zauważyć, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie pełni funkcji odszkodowawczej i nie służy wyrównaniu ewentualnie poniesionej szkody. Nie jest ona również przyznawana z uwagi na trudności materialne strony postępowania. Jednocześnie podkreślić należy, że w skardze nie uzasadniono w żaden sposób tych żądań. Skarżący nie wskazał, że z uwagi na postępowanie organu poniósł określoną - wymierną stratę, czy też doznał szkody z uwagi na opóźnienie w prawidłowej realizacji wniosku, a okoliczności takiej nie stanowi twierdzenie o lekceważącym traktowaniu skarżącego, które w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie znajduje żadnego oparcia. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać wprost do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Warunek ten na gruncie rozpatrywanej sprawy nie został spełniony. Sąd nie stwierdził również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, która jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ. Wymierzenie grzywny powinno mieć swoje usprawiedliwienie w okolicznościach konkretnej sprawy. Jest to środek, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, Lex nr 2205900). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Bezczynność organu, o czym była już wyżej mowa, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie była nacechowana złą wolą. Wobec tego Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny nie jest konieczne ani celowe. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, mając na względzie dyspozycję art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota stanowi równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi. P.K.