II SAB/Łd 14/18

Dnia 7 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska(spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 roku sprawy ze skargi S. M. i U. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 4) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących S. M. i U. Z. sumy pieniężne w kwotach po 1.000 (jeden tysiąc) złotych dla każdego z nich; 5) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz: a. S. M. i U. Z. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych; b. U. Z. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych; c. S. M. kwotę 353,95 (trzysta pięćdziesiąt trzy i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Pismem z dnia [...] S. M. i U. Z. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem z dnia [...], rozszerzonego wnioskiem z dnia [...], w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. A 21 w B., dz. nr ewid. 456 obręb [...]. Skarżący wnieśli o: stwierdzenie, że organ załatwia sprawę w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakreślonym przez Sąd terminie; przyznanie w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej U. Z. sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł; przyznanie w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego S. M. sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł; zasądzenie w trybie art. 200 P.p.s.a. od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu autorzy skargi stwierdzili, że wniosek o wszczęcie postępowania datowany jest na dzień [...]. Następnie zaś wskazali, że wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 186/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S. M., orzekł o przewlekłym prowadzeniu postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł i zasądził koszty. Wyrok ten został uzupełniony wyrokiem z dnia 4 marca 2016 r. i zasądzono na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 200 zł. W dalszej kolejności skarżący wskazali, że postanowieniem z dnia 13 lipca 2016r. sygn. akt II SAB/Łd 93/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę U. Z. Postanowienie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2150/16. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 270/16 Sąd wymierzył organowi grzywnę w kwocie 1000 zł, przyznał na rzecz skarżonej kwotę 500 zł oraz zasądził koszty postępowania. Następnie skarżący podnieśli, że w dniu [...] organ stopnia podstawowego decyzją nr [...] umorzył postępowanie, które zostało uchylone decyzją organu nadrzędnego z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w następstwie złożonego w dniu [...] wniosku S. M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął w dniu [...], postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności zabudowy posesji przy ul. A 21 w B. (budynku mieszkalnego i gospodarczego), dz. nr ewid. 456 obręb [...]. W związku z faktem, iż przedmiot postępowania dotyczy dwóch różnych obiektów budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po analizie zgromadzonego materiału dowodowego rozdzielił przedmiotowe postępowanie na dwa odrębne postępowania, tj.: 1. znak: [...], postępowanie dotyczące legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. A 21 w B., dz. nr ewid. 456 obręb [...]. 2. znak:[...], postępowanie w zakresie legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. A 21 w B., dz. nr ewid. 456 obręb [...]. Odnosząc się do zakresu przedmiotowej skargi organ stopnia powiatowego wyjaśnił, iż decyzją nr [...] z dnia [...] umarzył postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A 21. Niniejsza decyzja została zaskarżona przez P. S. Organ nadrzędny zobowiązał organ stopnia powiatowego do uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanym w postanowieniu nr [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po stosownym powiadomieniu organów ścigania w dniu [...], Komenda Powiatowej Policji w [...] wszczęła dochodzenie w sprawie przestępstwa określonego w art. 91 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 12 kodeksu karnego. Organ I instancji podkreślił, iż w toku prowadzonego postępowania organ 14-krotnie wyznaczał środek dowodowy w postaci oględzin przedmiotowego obiektu, które z powodu okoliczności celowego ich udaremniania nie zostały przeprowadzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi S. M., wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt. II SAB 185/15 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Kontynuując postępowanie pismem z dnia [...] organ szczebla podstawowego zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu na dzień [...] oględzin na terenie spornej nieruchomości. Działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał P. S. i G. S. do udziału w czynnościach kontrolnych, polegających na dokonaniu oględzin budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. A 21. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję [...] umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na dz. nr ewid. 456 obręb [...]. Od powyższej decyzji złożył, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie S. M. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania uchylił w całości decyzję organu stopnia podstawowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dalszym toku postępowania G. S. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu szczebla wojewódzkiego nr [...] z dnia [...]. Odnosząc się do przedmiotowej skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania, jest niezależne od organu. Jak już wielokrotnie wyjaśniano brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz odpowiedzi udzielane na liczne wnioski składane w toku prowadzonych postępowań powodują niezależne od organu, wydłużenia prowadzonych postępowań. Duża rotacja wśród kadry pracowniczej ma niekorzystny wpływ na wewnętrzne funkcjonowanie inspektoratu, jak również bieżące prowadzenie postępowań administracyjnych. Proces wdrożeniowy nowych pracowników i zaznajomienie się z tokiem prowadzonych spraw ma duży wpływ na terminowe załatwianie spraw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nadmienił nadto, iż podejmuje wszelkie możliwe środki umożliwiające usprawnienie pracy jednostki. Postanowieniem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 186/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę S. M. i U. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odrzucając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał ją za niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem skarżący wystąpili ze skargą przedwcześnie, zaledwie po upływie jednego dnia od złożenia zażalenia do organu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli S. M. oraz U. Z. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 3344/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi stwierdzając, że jako wystarczające dla uznania, iż wniesienie skargi poprzedziło wyczerpanie środków zaskarżenia należy uznać sytuację, w której w dniu poprzedzającym tą czynność procesową, skarżący wnieśli zażalenie. Decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w B. przy ul. A 21, dz. nr ewd. 456 obręb [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Dopiero po wyczerpaniu trybu z art. 37 k.p.a. strona może wnieść skutecznie skargę. W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący w dniu [...] złożyli do organu wyższego stopnia pisma w ww. trybie, a następnie w dniu [...] wywiedli skargę do tutejszego sądu. Kwestia dopuszczalności skargi jest wobec tego niesporna. Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej przypomnieć trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć prowadzenie sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 44; J.Drachal, J.Jagielski, R.Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego. Warszawa 2011, str. 70 – 71), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide: J.Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B.Adamiak, J.Borkowskiego, Warszawa 2012, str. 239). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 (publ.cbois) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 270/16 uwzględnił skargę U. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wybudowania budynku mieszkalnego stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 27 stycznia 2017 r. Akta Administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu w dniu 9 lutego 2017 r. Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie Sąd nie może ponownie oceniać stanu przewlekłości organu, który podlegał już prawomocnej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 270/16. Zdaniem Sądu stan przewlekłości w prowadzeniu postępowania należy oceniać od dnia [...]. Od tego momentu należało zatem prześledzić, czy organ podejmował skuteczne działania zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż po dacie doręczenia organowi Ij instancji akt administracyjnych, co miało miejsce w dniu [...], organ wyznaczył oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego na dzień [...], a dopiero decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w B. przy ul. A 21, dz. nr ewd. 456 obręb [...]. Analiza zgromadzonego materiału w sprawie prowadzi do wniosku, iż postępowanie w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, prowadzone było w sposób przewlekły, opieszale, nieskutecznie i niesprawnie, co potwierdza analiza akt i czynności podejmowanych w sprawie przez organ. W przekonaniu Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest niewątpliwie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide: wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 31/16; Łodzi z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15 - dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ wprawdzie dokonał pewnych czynności, jednakże zostały one podjęte z oczywistym przekroczeniem terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić w tym miejscu również należy, że organ z mocy ustawy jest zobligowany do takiego zorganizowania prowadzonego postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, niezależnie od kwestii związanych z funkcjonowaniem danego organu administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaistniała w sprawie przewlekłość nosi cechy rażącego naruszenia prawa stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., co uzasadniało rozstrzygniecie zawarte w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 wyroku Sąd, mając na względzie brzmienie art. 161 § 1 pkt 1 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, uwzględniając fakt, że decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W pkt 3 wyroku Sąd na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. z urzędu wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w wysokości 2.000 zł, mając na uwadze fakt, iż przedmiotowa sprawa jest już kolejną dotyczącą przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania. Natomiast w punkcie 4 wyroku przyznał od organu dla każdego ze skarżących sumy pieniężne w kwotach po 1.000 zł, mając na uwadze powyższe, ale nie znajdując przy tym podstaw do uwzględnienia żądania przyznania sum pieniężnych w większym rozmiarze zważywszy, że istotą sprawy jest dążenie do wydania przez organ aktu kończącego postępowanie, a taki akt został przez organ wydany (decyzja z dnia [...]) Ponadto o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących Sąd postanowił w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. M.K.