II SAB/Łd 143/15

Dnia 28 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda- Lenczewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania 1. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w zakresie zobowiązania do wydania aktu; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 6 lipca 2015 roku S. M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wznowienia postępowa administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] roku, nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny mając na względzie, że bezczynność organu miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. S. M. skrytykował pogląd organu wyższego stopnia, iż wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o wznowieniu postępowania załatwiło sprawę i teraz organ żadnym terminem zobligowany nie jest i może prowadzić postępowanie przez dowolnie długi okres. Nie godząc się jednak z postępującą bezczynnością organu, skarżący uznał, podniesione w uzasadnieniu skargi okoliczności "nieprowadzonego" postępowania w pełni uzasadniają skargę i jej wnioski. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 17 kwietnia 2015 roku otrzymał wniosek S. M. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Miastu B. pozwolenia na budowę parkingu (budowa stanowisk postojowych, dojazdów oraz dojść), odwodnienia terenu oraz rozbudowę oświetlenia ulicznego na wskazanych działkach w rejonie ul. A – B w B. Na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") organ postanowieniem z dnia [...] roku wznowił postępowanie administracyjne na wniosek S. M. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] roku. Postanowienie zostało doręczone S. M. w dniu 12 maja 2015 roku za pomocą portalu epuap. Następnie, na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., organ pismem z dnia 1 czerwca 2015 roku, wezwał S. M. – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania – do złożenia wyjaśnień w zakresie wskazania konkretnych norm prawa materialnego, z których wywodzi on swój interes prawny, dający czynną legitymację procesową strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z dnia [...] roku, wskazania, że nieuznanie wnioskodawcy za stronę miało istotny wpływ na wynik sprawy, podania nr ewid. działek, które – w jego ocenie – znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu oraz przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania tymi nieruchomościami wraz z mapą do celów lokalizacyjnych z zaznaczoną ich lokalizacją. Pismem z dnia 3 czerwca 2015 roku S. M. poinformował, iż nie otrzymał postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] roku. W dniu 8 czerwca 2015 roku pracownik organu złożył wyjaśnienia co do okoliczności związanych z wysłaniem tegoż postanowienia, z których wynika, że wiadomość e-mail zawierająca postanowienie o wznowieniu postępowania przygotowana i przesłana przez organ, została przez serwer pocztowy Starostwa Powiatowego w B. błędnie potraktowana jako wiadomość niechciana i wrzucona do folderu SPAM, w efekcie czego nie została dostarczona do odbiorcy. Organ powiadomił zatem S. M., iż przyczyną nieskutecznego dostarczenia postanowienia był błąd serwera pocztowego doręczając ponownie postanowienie o wznowieniu postępowania oraz wezwanie z dnia 1 czerwca 2015 roku. Powyższe pisma zostały odebrane przez skarżącego w dniu 12 czerwca 2015 roku, a w dniu 13 czerwca 2015 roku wpłynęła odpowiedź S. M. Jednocześnie w dniu 29 maja 2015 roku do Wojewody [...] wpłynęło zażalenie S. M. na bezczynność Starosty [...], w sprawie wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 roku o wznowienie postępowania. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] stwierdził, że w zakresie terminu postępowanie było prowadzone zgodnie z przepisami, w związku z czym zażalenie zostało uznane za nieuzasadnione. Rozpatrując i wnikliwie analizując wniosek w sprawie wznowienia postępowania organ szczegółowo zgromadził materiał dowodowy w wyniku, czego pismem z dnia 10 lipca 2015 roku skierował do skarżącego zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Po zapoznaniu się z dokumentacją skarżący przedstawił swoje zastrzeżenia do realizacji inwestycji. Ostatecznie organ w dniu [...] roku wydał decyzję nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] roku stwierdzając jednocześnie, że S. M. nie posiada legitymacji strony ze względu na bezwzględny i nie budzący wątpliwości brak oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość będącą jego własnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżący, pismem z dnia 29 maja 2015 roku, złożył zażalenie na bezczynność Starosty [...] do Wojewody [...], który postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...] uznał je za nieuzasadnione. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest formalnie dopuszczalna. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2015 roku, co potwierdzają dokumenty załączone do akt administracyjnych. Wobec tego uwzględniając treść art. 35 § 3 K.p.a. przyjąć należy, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z akt administracyjnych i z treści odpowiedzi na skargę wynika, iż w dniu [...] roku organ wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Lektura akt pozwala odnotować, iż pismem z dnia 1 czerwca 2015 roku organ – w trybie art. 50 § 1 K.p.a. – zobowiązał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie. Wyjaśnienia skarżący przesłał do organu pismem z dnia 13 czerwca 2015 roku. Następnie organ pismem z dnia 10 lipca 2015 roku – w trybie art. 10 § 1 K.p.a. – powiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w aktach administracyjnych materiałami. Skarga na bezczynność została wywiedziona w dniu 6 lipca 2015 roku. Z ustaleń sądu wynika jednak, iż organ zakończył postępowanie wznowieniowe wydając w dniu [...] roku decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z opisanych powodów – zdaniem sądu – skarga była usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dopiero po wniesieniu skargi do tutejszego sądu organ wydał decyzję z dnia [...] roku, zatem z tym dniem postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez sąd okazało się bezprzedmiotowe. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a., sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie, czemu dał wyraz w punkcie pierwszym wyroku. Niwelacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 P.p.s.a. i nie jest sporny w judykaturze (por. np.: wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, II SAB/Wa 207/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 35 § 3 K.p.a. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny wypada, iż wniosek skarżącego o wznowienie postępowania wpłynął do organu dnia [...] kwietnia 2015 roku, a decyzja ostateczna w sprawie wznowienia została wydana w dniu [...] roku. Z zestawienia dat wynika, że postępowanie odwoławcze trwało ponad 3 miesiące, podczas gdy – zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. – powinno się zakończyć nie później niż w terminie dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Niewątpliwie organ w toku postępowania kilkakrotnie podejmował próbę doręczenia skarżącemu pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej (platforma epuap). W dniu 13 czerwca 2015 roku skarżący odpowiedział na wezwanie organu z dnia 1 czerwca 2015 roku, które odebrał w przeddzień. Pismem z dnia 10 lipca 2015 roku organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 § 1 K.p.a., a dnia [...] roku wydał decyzję kończącą postępowanie w pierwszej instancji. Odnotować także wypada, iż w związku z wniesieniem przez skarżącego zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji, organ ten miał obowiązek odnieść się do tegoż zażalenia, a także udostępnić akta sprawy organowi odwoławczemu. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zwłoka w rozpatrzeniu odwołania skarżącego, w obliczu treści art. 35 § 3 K.p.a., nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. Jak wskazano wcześniej, przez dużą cześć postępowania organ podejmował próbę doręczenia skarżącemu postanowienia o wznowieniu postępowania i wezwania do udzielenia informacji, a następnie pewną część tego czasu pochłonęło załatwienie zażalenia skarżącego na bezczynność. Niemniej jednak opisane opóźnienie, mimo iż dostrzegalne, to – w ocenie składu orzekającego – nie przybrało postaci rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku, iż bezczynność Starosty [...] w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Strona w treści skargi wnioskowała także o wymierzenie organowi grzywny. Odnosząc się do tegoż wniosku, który sąd uznał za nieuzasadniony wskazać należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. jest upływ terminu załatwienia sprawy. Mimo, iż postępowanie w sprawie trwało ponad 3 miesiące, czyli z naruszeniem przepisów określających terminy załatwienia spraw w postępowaniu, to po raz kolejny zaakcentować wypada, że przez znaczną część tego czasu organ próbował doręczać skarżącemu pisma w sprawie za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej i załatwiał sprawę wniesionego przez skarżącego zażalenia na bezczynność. Reasumując, sąd w punkcie pierwszym wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku sąd stwierdzając, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa orzekł na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 1 P.p.s.a. A. P.