II SAB/Łd 143/16

Dnia 19 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wykonania i użytkowania utwardzenia terenu 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 300 (trzysta) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej T. C. sumę pieniężną w kwocie 200 (dwieście) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej T. C. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 14 kwietnia 2016 roku T. C. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności wykonania i użytkowania utwardzenia terenu. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, stwierdzenia bezczynności organu oraz że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, wymierzenie organowi grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi jej autorka wyjaśniła, iż wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie datowany jest na dzień 27 lutego 2015 roku. Wobec postępującej bezczynności organu powiatowego, skarżąca skierowała w dniu 31 lipca 2015 roku zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] stwierdził, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 16 października 2015 roku. Wyznaczony termin upłynął bezskutecznie. Jak podkreśliła skarżąca, oględziny w sprawie zostały przeprowadzone przez organ w dniu 9 czerwca 2015 roku, ale dopiero po wydaniu postanowienia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., organ powiatowy w dniu 5 października 2015 roku doręczył stronom postanowienie nakładające na Burmistrza Z. obowiązek opracowania oceny technicznej. Następnie postanowieniem z dnia [...] organ nałożył na Burmistrza Z. kolejne obowiązki. Od tego czasu organ nie podjął w sprawie żadnej czynności. W świetle powyższych faktów, dla skarżącej nie jest wątpliwe, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Organ zignorował postanowienie organu wojewódzkiego, wyznaczające dodatkowy termin załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, iż w dniu 7 maja 2015 roku przeprowadził oględziny na działce nr ewid. 589/1, 589/3, 589/4, obręb [...] w sprawie legalności budowy obiektu myjni samochodowej. W dniu kontroli stwierdzono, iż obiekt zlokalizowany jest na działce nr ewid. 584, której współwłaścicielka nie wyraziła zgody na oględziny z powodu braku wezwania na kontrolę. Jednocześnie ustalono, że działka nr ewid. 589/1, której właścicielem jest Gmina Z., stanowi drogę dojazdową do działki nr ewid. 584 i 589/4. Działka jest utwardzona tłuczniem. W dniu 8 czerwca 2015 roku organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego legalności i prawidłowości wykonanego utwardzenia terenu zlokalizowanego w miejscowości Z. przy ul. A, na działce nr ewid. 589/1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowy terminu załatwienia sprawy do dnia 16 października 2015 roku. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności utwardzenia terenu działki z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. W konkluzji organ podkreślił, iż w dacie składania skargi na bezczynność była ona uzasadniona, albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. był w stanie bezczynności, ale wobec wydania w dniu [...] decyzji kończącej postępowanie, stan ten został konwalidowany, a zatem nie pozostaje już w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżąca, pismem z dnia 31 lipca 2015 roku, złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który postanowieniem z dnia [...], nr [...] uznał je za nieuzasadnione. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest formalnie dopuszczalna. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż z treści skargi i postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 27 lutego 2015 roku w sprawie legalności i prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na wybudowaniu i użytkowaniu utwardzenia terenu działki nr ewid. 589/1 zlokalizowanej w Z. Wobec tego uwzględniając treść art. 35 § 3 K.p.a. przyjąć należy, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z akt administracyjnych i z treści odpowiedzi na skargę wynika, iż w dniu [...] organ wydał postanowienie o umorzeniu postępowania dotyczącego legalności utwardzenia terenu działki przy ul. A 123 w Z. z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Z opisanych powodów – zdaniem Sądu – skarga była usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu organ wydał decyzję z dnia [...], zatem z tym dniem postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez Sąd okazało się bezprzedmiotowe. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie, czemu dał wyraz w punkcie pierwszym wyroku. Niwelacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 P.p.s.a. i nie jest sporny w judykaturze (por. np.: wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, II SAB/Wa 207/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując więc do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 35 § 3 K.p.a. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny wypada, iż wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania wpłynął do organu dnia 27 lutego 2015 roku, a decyzja umarzająca to postępowanie została wydana w dniu [...] roku. Z zestawienia dat wynika, że postępowanie trwało prawie 15 miesięcy, podczas gdy – zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. – powinno się zakończyć nie później niż w terminie dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Niewątpliwie organ w toku postępowania przeprowadzał określone czynności procesowe, ale były one podejmowane w znacznych odstępach czasu, nie charakteryzowały się koncentracją. Stopień skomplikowania sprawy niewątpliwie nie usprawiedliwiał tak długiego prowadzenia postępowania. Nawet gdy ustalenie inwestora i okresu realizacji inwestycji (utwardzenia terenu) jest niemożliwe, to przepisy Prawa budowlanego przewidują rozwiązania pozwalające na załatwienie sprawy poprzez skierowanie nakazu wykonania określonych czynności do właściciela terenu (art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290). Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zwłoka w rozpatrzeniu odwołania skarżącej, w obliczu treści art. 35 § 3 K.p.a., przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Jak wskazano wcześniej, przez dużą cześć postępowania organ nie podejmował żadnych czynności. Postępowanie nie charakteryzowało się koncentracją zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy. Analiza podejmowanych czynności wskazuje, że odstępy czasu między poszczególnymi czynnościami były znaczne i nie znajdują uzasadnienia. Strona w treści skargi wnioskowała także o wymierzenie organowi grzywny. Odnosząc się do tegoż wniosku, który Sąd uznał za uzasadniony wskazać należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. jest upływ terminu załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie trwało niemalże 15 miesięcy, czyli z naruszeniem przepisów określających terminy załatwienia spraw w postępowaniu, a – jak wynika z akt administracyjnych – czynności podejmowane przez organ nie charakteryzowały się koncentracją zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy. Sąd określając wysokość grzywny uwzględnił rozmiar przekroczenia terminu, jakiego dopuścił się organ. Na wysokość ustalonej grzywny wpływ ma także okoliczność, iż ilość nakładanych grzywien w innych postępowaniach sądowych na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jest w sumie znacząca. Z tych powodów Sąd uwzględniając okoliczności sprawy wywiódł, iż kwota grzywny określonej w wyroku w realiach sprawy będzie odpowiednia. Za zasadny należało również uznać zawarty w skardze wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. Wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W przekonaniu Sądu, takie orzeczenie w okolicznościach niniejszej sprawy jest w pełni uzasadnione czasem oczekiwania na załatwienie sprawy a tym samym rozmiarem bezczynności organu. Za adekwatną należy uznać wysokość kwoty określonej w kolejnym punkcie wyroku, co zapobiegnie również ewentualnym przyszłym działaniom organu w zakresie stwierdzonej bezczynności. Reasumując, Sąd w punkcie pierwszym wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku Sąd stwierdzając, iż bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa orzekł na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. W punkcie trzecim wyroku Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny zaś w punkcie czwartym wyroku o przyznaniu na rzecz skarżącej określonej kwoty pieniężnej czyniąc to na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 1 P.p.s.a. LS