II SAB/Łd 146/15

Dnia 5 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku z dnia 2 lipca 2015 roku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS S. M. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskował on pismem z dnia 2 lipca 2015 roku. W treści skargi jej autor wniósł o: 1. zobowiązanie organu do podjęcia czynności w wyznaczonym przez Sąd terminie; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażący; 3. wymierzenie organowi grzywny mając na względzie, że jego bezczynność miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa, oraz 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi S. M. wskazał, iż w dniu 3 czerwca 2015 roku wystąpił do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o udostępnienie w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 782 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") informacji w postaci kopii przeglądów okresowych dróg, zaliczonych uchwałą z dnia [...] 2013 roku, nr [...] Rady Miejskiej w B. do kategorii dróg gminnych, wraz z kopią posiadanych uprawnień przez osobę, która te przeglądy sporządziła oraz kopią ważnego na dany rok wpisu do Izby Inżynierów Budownictwa. W odpowiedzi na wniosek, organ pismem z dnia 16 czerwca 2015 roku poinformował skarżącego, że wykonanie przeglądów ww. dróg zaplanowano na rok 2015, podczas gdy termin ich wykonania określony został na dzień 30 czerwca 2015 roku. Po upływie tego terminu, skarżący w dniu 2 lipca 2015 roku skierował do organu kolejny wniosek, z żądaniem tożsamym, jak we wniosku z dnia 3 czerwca 2015 roku. Na ten wniosek organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 10 lipca 2015 roku informując, że przeglądy dróg zostały wykonane na podstawie wskazanej umowy oraz że przekazanie wykonanych prac nastąpiło w siedzibie zamawiającego terminowo i aktualnie trwa weryfikacja przekazanych dokumentów. W ocenie skarżącego, tak udzielona odpowiedź nie stanowi załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie jednoznacznie sprecyzowanego zakresu informacji publicznej. Z udzielonej przez organ informacji wynika, że tenże jest w posiadaniu wnioskowanej informacji w terminie, w jakim był obowiązany udostępnić ją skarżącemu. Skarżący nie wnioskował o udostępnienie informacji, jakie czynności wykonuje organ z materiałami pozyskanymi z wykonania zawartej umowy. Organ nie wskazał również, że weryfikacja materiałów stanowi jakąkolwiek przeszkodę w jej udostępnieniu jako informacji publicznej. Materiały zostały przez organ od zleceniobiorcy przyjęte i były w dyspozycji organu, zatem skarżący nie dopatrzył się żadnej przeszkody w udostępnieniu mu wnioskowanej informacji. Skarżący dostrzegł również, iż organ poza przesłaniem informacji nie musiał wykonywać żadnych czynności, albowiem żądana informacja, zgodnie z zawartą umową powinna zostać wykonana w formie elektronicznej, a więc udostępnienie informacji sprowadzało się do prostego przesłania skarżącemu drogą elektroniczną pliku informacji. Z tych powodów – w ocenie skarżącego – wniesienie skargi stało się konieczne i jej wnioski są w pełni uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż wykonanie przeglądów okresowych dróg gminnych zlecił firmie zewnętrznej. Zgodnie z zawartą umową, termin wykonania prac polegających m.in. na wykonaniu przeglądów dróg zakładał wykonanie przedmiotu umowy do dnia 30 czerwca 2015 roku. Zakres prac wykonano w terminie i przekazano organowi. Zgodnie z zawartą umową, odbiór wykonanych prac miał nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia ich w siedzibie organu. W dniu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej tj. 2 lipca 2015 roku trwał proces weryfikacji i sprawdzania przekazanych materiałów, o czym S. M. został poinformowany pismem z dnia 10 lipca 2015 roku. Przekazanie danych niezweryfikowanych, obarczonych błędami lub brakami byłoby wprowadzaniem w błąd zainteresowanej strony. Ponadto w ocenie organu do czasu przyjęcia i zweryfikowania prac objętych umową, wykonane przeglądy dróg nie stanowiły informacji publicznej, bowiem w procesie weryfikacji prac przeglądowych mogło dojść do ich zakwestionowania (np. co do rzetelności) i nie przyjęcia przez organ. W konkluzji organ wyjaśnił, iż zakres prac objęty umową został odebrany przez organ w dniu 23 lipca 2015 roku i po tym terminie powstała możliwość jego dalszego udostępniania. Udostępnienie informacji, o które wnioskował S. M. we wniosku z dnia 2 lipca 2015 roku nastąpiło (w formie elektronicznej) w dniu 31 lipca 2015 roku. W związku z tym – w ocenie organu – skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa przede wszystkim na zarzut bezczynności organu – Prezydenta Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 2 lipca 2015 roku wnioskował skarżący. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 powołanej już wcześniej ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie kopii przeglądów okresowych dróg zaliczonych stosowną uchwałą do kategorii dróg gminnych wraz z kopią posiadanych uprawnień przez osobę, która sporządziła te przeglądy oraz kopią ważnego na dany rok wpisu do Izby Inżynierów Budownictwa. Uwzględniając definicję informacji publicznej wynikającą z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, iż wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Prezydent Miasta (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie także nie jest kontestowane. Wobec tego, iż obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej, jak i to, że wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, nie są sporne w sprawie, przystąpić należy do oceny, czy Prezydent Miasta – jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji – pozostaje w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Lektura skargi pozwala odnotować, iż skarżący pismem z dnia 2 lipca 2015 roku, które wpłynęło do organu w tej samej dacie zwrócił się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z akt wynika także, iż pismem datowanym na dzień 31 lipca 2015 roku organ udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji w zakresie udostępnienia kopii przeglądów okresowych dróg gminnych, kopii posiadanych uprawnień przez osobę, która te przeglądy sporządziła wraz z kopią ważnego wpisu do Izby Inżynierów Budownictwa. Ustalenia w tym zakresie skutkują uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem Prezydent Miasta udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Przed ostatecznym udostępnieniem informacji publicznej, organ pismem z dnia 10 lipca 2015 roku poinformował skarżącego, iż opracowuje dokumenty otrzymane od wykonawcy przeglądu. Jednakże z argumentacji skarżącego wynika, że weryfikacja dokumentacji nie stanowiła przeszkody w jej udostępnieniu, bowiem skarżący we wniosku nie wskazywał, iż oczekuje udostępnienia zatwierdzonej dokumentacji. Zdaniem skarżącego nie można usprawiedliwić bezczynności organu w udostępnieniu dokumentów, które organ posiadał tylko dlatego, że były one poddawane bliżej nieokreślonej weryfikacji. W ocenie składu orzekającego, taka argumentacja nie może zyskać uznania. Dokumenty przekazane organowi przez podwykonawcę dopiero po zatwierdzeniu zyskiwały walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną. Dopiero od momentu przyjęcia tej dokumentacji (w takim przypadku przyjęcia rozumianego jako akceptacja po weryfikacji) zyskiwała ona status dokumentu podlegającego udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Dokument podlegający udostępnieniu może być bowiem ponownie wykorzystany, zatem nie powinien zawierać błędów, nieścisłości, czy jakichkolwiek innych uchybień, a podjęty przez organ proces weryfikacji zmierzał do wyeliminowania ewentualnych uchybień w tym zakresie. Stwierdzenie, iż skarżący uzyskał wnioskowaną informację przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowego, o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wymienione obowiązki wynikają z treści art. 149 P.p.s.a. i nie są sporne w judykaturze (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, II SAB/Wa 207/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu dnia 2 lipca 2015 roku. Tymczasem stan bezczynności został zniwelowany w dniu 31 lipca 2015 roku. Z zestawienia dat wynika, że wniosek skarżącego został załatwiony po okresie krótszym niż miesiąc. Dostrzec również należy, iż organ w udzielonej w sprawie odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że przez znaczną część czasu (między złożeniem wniosku, a udostępnieniem informacji) weryfikował otrzymaną od podwykonawcy dokumentację. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że miesięczna zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w obliczu treści art. 13 u.d.i.p. i konieczności weryfikacji dokumentów, nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. Wobec tego sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku, iż bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzupełniając powyższe sąd wyjaśnia, że z uwagi na stwierdzenie, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego, sąd nie znalazł także podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Reasumując, sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku sąd stwierdzając, iż bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzekł na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. LS