II SAB/Łd 248/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS K. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem z dnia 8 lipca 2016 roku. Autor skargi wskazał, iż wnosi o: 1. nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, oraz 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor napisał, że w dniu 8 lipca 2016 roku za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej. Bezspornie organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, zaś wnioskowana informacja ma właśnie taki charakter. Tymczasem, do dnia wniesienia skargi skarżący nie uzyskał żadnej odpowiedzi na ww. wniosek, co czyni skargę uzasadnioną. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący napisał, że z jednej strony organ nie odpowiedział w żaden sposób na wniosek skarżącego, ale z drugiej strony okres bezczynności był krótki. Z załączonego do skargi wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika, że skarżący wystąpił o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do organu w poszczególnych latach w okresie 2010 – 2015 oraz w roku 2016 – do chwili udzielania odpowiedzi na wniosek. Skarżący wniósł o przesłanie ww. informacji na adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), uznanie iż bezczynność organu nie miała miejsca oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, tj. żądania zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz co do zwrotu kosztów postępowania. Z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia stanowiska organu w zakresie pkt 2 odpowiedzi na skargę, tenże wniósł o stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W motywach swojego stanowiska organ wyjaśnił, że filtr antyspamowy FortiGate FORTINET 100, zainstalowany na skrzynce mailowej organu w celu ochrony danych systemu informatycznego i jego prawidłowego funkcjonowania, uznał wiadomość skarżącego za spam i automatycznie umieścił w folderze z pocztą niechcianą. Dlatego organ o treści wniosku o udzielenie informacji publicznej dowiedział się dopiero ze skargi otrzymanej w dniu 19 sierpnia 2016 roku i niezwłocznie, bowiem tego samego dnia udzielił odpowiedzi na wniosek. Skarżący został poinformowany o liczbie wniosków o dostęp do informacji publicznej skierowanych do organu w poszczególnych latach od 2010 roku do 2015 roku oraz w 2016 roku do dnia 19 sierpnia 2016 roku, tj. do dnia udzielenia informacji publicznej. Informacja została przesłana drogą mailową na adres: [...] Jak następnie wskazał organowi niewątpliwie trudności, błędy czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy oficjalnych systemów służących do komunikacji z organami i związanej z tym odpowiedzialności za nieprawidłowe, m. in. kierowanie wiadomości mailowych do folderu poczty niechcianej, jednakże z drugiej strony organy zmuszone są zapewnić bezpieczeństwo sieci internetowej funkcjonującej w urzędzie na wysokim poziomie. W związku z tym, że organy władzy publicznej przetwarzają szereg danych o różnej wadze i przedmiocie, a powszechnie wiadomo o różnych zagrożeniach płynących z Internetu, np. złośliwe oprogramowania, wirusy, spyware, malware, które przesyłane są także poprzez poczty elektroniczne. Organ posiada zainstalowany program Fortinet, który posiada wiele zintegrowanych funkcji bezpieczeństwa, w tym zabezpieczenie przed spamem. Program ten funkcjonuje prawidłowo i m.in. weryfikuje pocztę przychodzącą pod względem jej autentyczności. Tematy wiadomości spam często wprowadzają w błąd, faktycznie zawierając złośliwe oprogramowanie powodujące nieprawidłowe działanie systemu informatycznego. Dzięki takiemu oprogramowaniu podmioty je rozpowszechniające, w tym cyberprzestępcy, mogą uzyskać dostęp do danych pozwalających także na logowanie i autoryzację w systemie urzędu. Wiadomo także, iż określony adres mailowy może zostać uznany za spam jeśli nadawca wysyła dużą ilości informacji o jednakowej treści do nieznanych sobie osób. Nie każdy zatem przypadek skierowania do organu władzy publicznej wniosku o udzielenie informacji publicznej przesłany drogą mailową na oficjalny adres poczty elektronicznej urzędu, a umieszczony w folderze z pocztą niechcianą, będzie obciążał tenże organ. Zdaniem organu, należy także rozważyć inne okoliczności, w tym przede wszystkim nazwę nadawcy wiadomości, aby zapewnić bezpieczeństwo funkcjonowania systemu informatycznego urzędu i prawidłowe wykonywanie bieżących zadań. Z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący posługiwał się mailem: [...]. Użycie przez skarżącego skrótu "bip" może nasuwać przypuszczenie, że chodzi o Biuletyn Informacji Publicznej, który nie jest prowadzony przez osoby prywatne, lecz instytucje publiczne, zaś określenie takiego skrótu w loginie założonym na koncie "[...]" wzbudza podejrzenia co do jego autentyczności, tym bardziej, że został zakwalifikowany przez program antyspamowy jako poczta niechciana. W sprawie organ nie odczytał wiadomości skarżącego w dniu wysłania z podanych względów, nie wiedział zatem o złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Następnie, w dniu powzięcia wiedzy o złożonym wniosku organ udzielił informacji publicznej, a zatem nie pozostawał w bezczynności wbrew twierdzeniom skarżącego. Mając na względzie powyższe okoliczności skarga jest bezprzedmiotowa, a organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem udzielił informacji publicznej w ustawowo określonym terminie, czyli od chwili powzięcia wiadomości o wniosku. Odnosząc się natomiast do wniosku skargi o przyznanie określonej sumy pieniężnej, organ napisał, iż suma ta posiada charakter dyscyplinujący i kompensacyjny, uwzględniając wystąpienie najwyższego stopnia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jeżeliby nawet uznać, iż organ pozostawał bezczynny w udzieleniu informacji publicznej, to termin odpowiedzi na wniosek upłynął dnia 22 lipca 2016 roku, zaś informacja została skarżącemu udzielona niespełna miesiąc po tym terminie. Okoliczności sprawy nie wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, ani też dyscyplinowanie organu w sytuacji, gdy żądana informacja została udzielona po stosunkowo niedługim okresie oczekiwania. Mając także na względzie okoliczność przeniesienia wiadomości skarżącego do spamu automatycznie po jej odebraniu, to stopień winy organu w zakresie niezachowania terminu do udzielenia informacji publicznej jest znikomy. W piśmie z dnia 6 września 2016 roku skarżący oświadczył, że ze względu na udostępnienie informacji publicznej cofa skargę w zakresie wniosku o nakazanie udostępnienia informacji publicznej i w zakresie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, podtrzymując wniosek o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wniesienia skargi – Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 8 lipca 2016 roku wystąpił skarżący. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 2058 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie zwrócić wypada uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (lit. "a"), projektowaniu aktów normatywnych (lit. "b") oraz programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (lit. "c"). Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie ile wniosków o udostępnienie informacji publicznej wpłynęło do organu w latach 2010 – 2015 i oraz w roku 2016 do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek. Wynika z tego, iż wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Starosta [...] (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie także nie jest kontestowane. Wobec tego, iż obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej, jak i to, że wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, nie są sporne w sprawie, przystąpić należy do oceny, czy Starosta – jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji – pozostaje w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Lektura skargi pozwala odnotować, iż skarżący w dniu 8 lipca 2016 roku (w formie wiadomości mailowej) zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z akt wynika także, iż pismem datowanym na 19 sierpnia 2016 roku Starosta udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Ustalenie w tym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem Starosta udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. Ponadto skarżący w związku z udostępnieniem mu wnioskowanej informacji wskazał, iż cofa skargę w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej. Okoliczność taka przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 P.p.s.a, o czym Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wymienione obowiązku wynikają z treści art. 149 P.p.s.a. i nie są sporne w judykaturze (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, II SAB/Wa 207/13 i inne; wszystkie powołane w sprawie orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu drogą mailową dnia 8 lipca 2016 roku. Tymczasem wnioskowana informacja została mu udostępniona w dniu 19 sierpnia 2016 roku. Z zestawienia dat wynika, że wniosek skarżącego został załatwiony po ponad miesiącu od jego złożenia i w tym samym w dniu, w którym organ otrzymał skargę, czyli – zgodnie z twierdzeniem organu – w dniu, w którym powziął wiadomość o fakcie złożenia wniosku. W ocenie Sądu – podobnie zresztą do stanowiska skarżącego – zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zważywszy na fakt, że okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny i natychmiast po wniesieniu skargi organ udzielił wnioskowanej informacji. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny, dlatego – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a – Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Końcowo należy dostrzec, iż w piśmie z dnia 6 września 2016 roku skarżący oświadczył, iż cofa skargę w zakresie nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej i w zakresie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej. Reasumując, Sąd w punkcie pierwszym wyroku stwierdził, iż bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, czyniąc za podstawę tegoż rozstrzygnięcia przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej i zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której stanowi art. 149 § 2 P.p.s.a., w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 P.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. a.tp.