II SAB/Łd 26/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Dyrektora Gimnazjum A w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Gimnazjum A w P. do załatwienia wniosku skarżącej E. G. z dnia 25 stycznia 2017 r.; 2. zasądza od Dyrektora Gimnazjum A w P. na rzecz skarżącej E. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS E. G. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Gimnazjum A w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazując na naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") poprzez faktyczne nierozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Opierając się na powyższym zarzucie skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie siedmiu dni oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi jej autorka wyjaśniła, iż w dniu 25 stycznia 2017 roku skierowała do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej, na adres poczty elektronicznej znajdujący się w Biuletynie Informacji Publicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem strony, o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej mówimy, gdy zobowiązany do jej udzielenia podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej albo nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. W sprawie organ nie podjął żadnych działań oraz nie wydał decyzji, co wyczerpuje znamiona bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gimnazjum A w P. wyjaśnił, że zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej wystąpiła z powodu ferii zimowych i przebywania na urlopie wypoczynkowym sekretarza szkoły i głównej księgowej. Organ udostępnił wnioskowaną informację w formie wiadomości mailowej w dniu 16 lutego 2017 roku, co potwierdza dokument załączony do skargi. Referendarz sądowy postanowieniem z dnia 24 lutego 2017 roku przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.) i może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – Dyrektora Gimnazjum A w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 25 stycznia 2017 roku wystąpiła skarżąca. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie zwrócić wypada uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który wskazuje, że udostępnieniu podlegają informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (lit. "a"), projektowaniu aktów normatywnych (lit. "b") oraz programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (lit. "c"). Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Niesporne jest w niniejszej sprawie, że skarżąca wnioskiem z dnia 25 stycznia 2017 roku – przesłanym do organu drogą elektroniczną – wystąpiła o udostępnienie następujących informacji: 1. Opłaty za media w roku szkolnym 2015 oraz 2014; 2. Koszt utrzymanie budynku szkoły w roku szkolnym 2015 oraz 2014; 3. Koszt zakupu wyposażenia pomieszczeń szkolnych w roku szkolnym 2015 oraz 2014; 4. Koszt dokształcenie nauczycieli w roku szkolnym 2015 oraz 2014; 5. Koszt zakupu pomocy naukowych w roku szkolnym 2015 oraz 2014; 6. Koszt zakupu książek do biblioteki szkolnej w roku szkolnym 2015 oraz 2014; 7. Liczba Przetargów zorganizowanych przez Gimnazjum w roku szkolnym 2015 oraz 2014; 8. Informacja o zbędnych i zużytych składnikach majątku ruchomego; 9. Ogólna liczba uczniów wszystkich klas gimnazjum; 10. Czy gimnazjum przekazało darowizny na WOŚP w 2016 i 2017 roku; 11. Proszę o przedstawienie wykazu postępowań sądowych w których uczestniczyło Gimnazjum a które zakończyły się w okresie od dnia 5 marca 2012 do dnia złożenia tego wniosku, ze wskazaniem rozstrzygnięcia które zapadło; 12. Wysokość nagród i premii przyznana każdemu z pracowników Gimnazjum od dnia 3 maja 2016 roku do dnia złożenia tego wniosku, z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do pracownika; 13. Lista podróży zagranicznych pracowników Gimnazjum, finansowanych ze środków publicznych od dnia 5 marca 2012 roku do dnia złożenia wniosku, z podaniem miejsca podróży, czasu jej trwania, celu podróży i kosztów; 14. Liczba osób zatrudnionych w Gimnazjum na dzień 5 marca 2016 roku oraz na dzień złożenia niniejszego wniosku; 15. Imiona i nazwiska wszystkich pracowników pedagogicznych zatrudnionych w Gimnazjum, z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów oraz daty zatrudnienie na obecnym stanowisku; 16. Imiona i nazwiska wszystkich pracowników pedagogicznych zatrudnionych w Gimnazjum, z podaniem miesięcznego wynagrodzenia brutto. Skarżąca wnioskowała o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania, które odnosiły się do sposobu wydatkowania środków publicznych związanych z funkcjonowaniem szkoły. Wynika z tego, iż wnioskowane przez skarżącą informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącą, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Dyrektor Gimnazjum (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie także nie jest kontestowane. Dyrektor Gimnazjum wszak jest, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., podmiotem wykonującym zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci do wychowania i opieki odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju. Dyrektor jest także uprawniony do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia z listy uczniów (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o odstępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012). Nadto dysponuje majątkiem publicznym (tak np. w wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 roku, sygn. I OSK 248/12, z dnia 9 października 2012 roku, sygn. I OSK 1755/12, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, iż obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej, jak i to, że wnioskowane przez skarżącą dane stanowią taką informację, nie są sporne w sprawie, przystąpić należy do oceny, czy Dyrektor Gimnazjum – jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji – pozostaje w bezczynności. Załatwienie żądania objętego powyższym wnioskiem winno było zatem nastąpić na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli poprzez czynność materialno – techniczną polegającą na udostępnieniu żądanej informacji (art. 10 i 13 u.d.i.p.), ewentualnie poinformowanie, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej lub wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Lektura skargi pozwala odnotować, iż skarżąca w dniu 25 stycznia 2017 roku zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z akt wynika także, iż w dniu 16 lutego 2017 roku organ udzielił stronie wnioskowanej informacji, co ta potwierdziła w treści wiadomości mailowej z dnia 20 lutego 2017 roku. Ustalenie w tym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem Dyrektor Gimnazjum udzielił stronie wnioskowanej informacji publicznej. Stwierdzenie takie przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowego, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku, ponieważ strona skarżąca nie złożyła oświadczenia, że skargę w tym zakresie cofa. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wymienione obowiązki wynikają z treści art. 149 P.p.s.a. i nie są sporne w judykaturze (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, sygn. I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, sygn. I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, sygn. II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, sygn. II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, sygn. II SAB/Wa 207/13 i inne). Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż strona wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu dnia 25 stycznia 2017 roku. Tymczasem wnioskowana informacja została jej udostępniona w dniu 16 lutego 2017 roku i – co istotne – na skutek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co miało miejsce w dniu 9 lutego 2017 roku. Z zestawienia dat wynika, że wniosek skarżącej został załatwiony po 22 dniach, dopiero po wniesieniu skargi. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że udostępnienie informacji publicznej po 22 dniach od złożenia wniosku, w obliczu tego, iż art. 13 u.d.i.p. zobowiązuje do udzielenia takowej informacji bez zbędnej zwłoki i jednocześnie ustanawia 14 – dniowy termin na załatwienie sprawy, nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. Wobec tego Sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku, iż bezczynność Dyrektora Gimnazjum w sprawie nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dostrzec również należy, iż organ w udzielonej w sprawie odpowiedzi na skargę podjął próbę usprawiedliwienia opóźnienia wskazując na okres ferii zimowych oraz urlop wypoczynkowy sekretarza szkoły i głównej księgowej. Jednak Sąd nie podziela tej argumentacji, bowiem do obowiązków organu administracji publicznej, którym niewątpliwie w sprawach udostępnienia informacji publicznej jest Dyrektor Gimnazjum, należy takie zorganizowanie działania placówki, także w okresie ferii czy urlopów, żeby terminy załatwiania spraw były dotrzymane. Ponadto, za działanie placówki odpowiada dyrektor (zastępowany przez wicedyrektora), zatem urlop sekretarza czy głównej księgowej, pozostaje bez znaczenia w sprawie. Następnie podkreślić należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. Wyraźnego zaznaczenia wymaga przy tym fakt, iż strona na udostępnienie informacji publicznej czekała 22 dni (z tego 8 dni po czternastodniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i mimo, iż organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem udostępnił wnioskowaną informację, pozostawał w bezczynności, która nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. Z tego powodu Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na organ grzywny. Reasumując, Sąd w punkcie pierwszym wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku Sąd stwierdził, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, czyniąc za podstawę tegoż rozstrzygnięcia przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. LS