II SAB/Łd 27/15

Dnia 30 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi J. F. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie zakończenia postępowania dotyczącego legalności wybudowania budynku 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego J. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W dniu 21 stycznia 2015 roku J. F. wniósł skargę na bezczynność [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], nr [...]. W motywach skargi jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując w szczególności, iż postępowanie w sprawie legalności wybudowania budynków na działce zlokalizowanej w K. przy ul. A (działka nr ewid. 31) zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 4 kwietnia 2012 roku. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, na skutek uchylenia wcześniejszych rozstrzygnięć w toku kontroli instancyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wydał w dniu [...] decyzję zobowiązującą właściciela obiektu – W. Z. do doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od tej decyzji skarżący złożył w dniu 21 lipca 2014 roku, które to odwołanie organ pierwszej instancji przekazał do organu odwoławczego w dniu 28 lipca 2014 roku. Do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał odwołania, czym naruszył przepis art. 35 § 3 oraz art. 8 i art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Z opisanych powodów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w toku postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2014 roku, na podstawie art. 136 K.p.a., zlecił organowi pierwszej instancji uzupełnienie materiału dowodowego, w terminie do dnia 22 września 2014 roku. Pismem z dnia 5 września 2014 roku organ zawiadomił strony, iż odwołanie od decyzji z dnia [...], nie mogło być rozpatrzone w wyznaczonym terminie z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji i zostanie rozpatrzone w terminie 30 dni od otrzymania uzupełnionej dokumentacji sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 24 września 2014 roku, w wykonaniu postanowienia z dnia 21 sierpnia 2014 roku, złożył część niezbędnej dokumentacji. Pozostała dokumentacja została złożona dnia 9 stycznia 2015 roku. Po tej dacie, organ pismem z dnia 27 stycznia 2015 roku zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz poinformował, iż odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], zostanie rozpatrzone w terminie do dnia 3 marca 2015 roku. Pismem z dnia 22 czerwca 2015 roku [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powiadomił, iż w dniu [...] marca 2015 roku, po rozpoznaniu odwołania J. F. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydał decyzję kończącą postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżący, pismem z dnia 7 października 2014 roku, złożył zażalenie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest formalnie dopuszczalna. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że postępowanie odwoławcze w sprawie zostało wszczęte odwołaniem skarżącego od decyzji organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego z dnia [...]. Odwołanie to wraz z aktami wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 6 sierpnia 2014 roku, co potwierdzają dokumenty załączone do akt administracyjnych. Uwzględniając treść art. 35 § 3 in fine K.p.a. przyjąć należy, iż postępowanie odwoławcze powinno się zakończyć w ciągu 30 dni od dnia 6 sierpnia 2014 roku. Tymczasem z akt administracyjnych i z treści odpowiedzi na skargę wynika, iż w dniu 21 sierpnia 2014 roku organ odwoławczy wydał postanowienie zobowiązujące organ pierwszoinstancyjny do uzupełnienia, w trybie art. 136 K.p.a., materiału dowodowego. Złożenie wymaganych dokumentów miało miejsce najpierw w dniu 1 października 2014 roku (data wpływu do organu odwoławczego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2014 roku), a ostatecznie w dniu 9 stycznia 2015 roku (data wpływu do organu odwoławczego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2014 roku). Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, iż dopiero pismami z dnia 27 stycznia 2015 roku organ drugiej instancji – w trybie art. 36 § 1 k.p.a. – powiadomił strony o nowym terminie zakończenia postępowania w sprawie wskazując, iż wydanie decyzji nastąpi do dnia 3 marca 2015 roku oraz – w trybie art. 10 § 1 K.p.a. – o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w aktach administracyjnych materiałami. Skarga na bezczynność została wniesiona w dniu 21 stycznia 2015 roku. Z ustaleń sądu wynika jednak, iż organ rozpoznał odwołanie skarżącego wydając w dniu [...] marca 2015 roku decyzję. Z opisanych powodów – zdaniem sądu – skarga okazała się usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dopiero po wniesieniu skargi do tutejszego sądu organ wydał decyzję z dnia [...]marca 2015 roku, zatem z tym dniem postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności w dniu orzekania przez sąd okazało się zatem bezprzedmiotowe. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie, czemu dał wyraz w punkcie drugim wyroku. Niwelacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymieniony obowiązek wynika z treści art. 149 P.p.s.a. i nie jest sporny w judykaturze (por. np.: wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, II SAB/Wa 207/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 35 § 3 K.p.a., który to przepis zobowiązuje organ do zakończenia postępowania odwoławczego w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny wypada, iż odwołanie skarżącego wpłynęło do organu drugiej instancji dnia 6 sierpnia 2014 roku, a decyzja ostateczna w sprawie została wydana dopiero w dniu [...]marca 2015 roku. Z zestawienia dat wynika, że postępowanie odwoławcze trwało niemalże 7 miesięcy, podczas gdy – zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. – powinno się zakończyć w terminie miesiąca. Niewątpliwie postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2014 roku organ odwoławczy zobowiązał, w trybie art. 136 K.p.a., do uzupełnienia materiału dowodowego. Dopiero w dniu 1 października 2014 roku i 9 stycznia 2015 roku organ odwoławczy otrzymał uzupełniające materiały. Mimo to dopiero w dniu [...] marca 2015 roku została wydana decyzja ostateczna. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zwłoka w rozpatrzeniu odwołania skarżącego, w obliczu tego, iż art. 35 § 3 K.p.a., zobowiązuje do rozpoznania takowego odwołania w terminie miesiąca od otrzymania odwołania, nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie przez dużą cześć postępowania odwoławczego organ oczekiwał na uzupełnienie materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych przez organ pierwszej instancji. Niemniej jednak negatywnie ocenić wypada dostrzegalne w sprawie okresy bezczynności organu. Z zestawienia dat wynika, iż sprawa po wpłynięciu do akt konkretnych dokumentów oczekiwała nawet kilkanaście dni na podjęcie kolejnych działań. Przykładowo, w dniu 6 sierpnia 2014 roku organ otrzymał odwołanie wraz z aktami, a dopiero w dniu 21 sierpnia 2014 roku wydał postanowienie w trybie art. 136 K.p.a. W dniu 9 stycznia 2015 roku wpłynęły do akt uzupełniające materiały dowodowe, ale dopiero w dniu 27 stycznia 2015 roku organ odwoławczy powiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy i możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w aktach w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Co więcej, dopiero po wpłynięciu do organu skargi na bezczynność (22 stycznia 2015 roku) organ skierował do stron ww. zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. Opisane opóźnienia mimo iż dostrzegalne, to – w ocenie składu orzekającego – nie przybrały postaci rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji sąd stwierdził w punkcie pierwszym wyroku, iż bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Strona w treści skargi wnioskowała także o wymierzenie organowi grzywny. Odnosząc się do tegoż wniosku, który sąd uznał za nieuzasadniony wskazać należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. jest upływ terminu załatwienia sprawy. Mimo, iż postępowanie odwoławcze w sprawie trwało niemalże 7 miesięcy, czyli z naruszeniem przepisów określających terminy załatwienia spraw w postępowaniu, to dostrzec wypada, że przez znaczną część tego czasu organ oczekiwał na uzupełnienie akt administracyjnych w trybie art. 136 K.p.a. Reasumując, sąd w punkcie pierwszym wyroku stwierdzając, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa orzekł na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 1 P.p.s.a. k.ż.