II SAB/Łd 38/13

Dnia 28 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi C. A. na bezczynność Wojewody [...] w zakresie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości postanawia: 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdzić, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. LS C. A. wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości. Wnosząc o uwzględnienie skargi i wyznaczenie organowi 7 – dniowego terminu na załatwienie sprawy strona wskazała na naruszenie art. 12 § 1 i art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 roku, Nr 193, poz. 1194 ze zm.). W motywach skargi strona argumentowała, iż Wojewoda [...] w dniu [...] wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na szczegółowo opisanych odcinkach. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 29 września 2011 roku. Pismem z dnia 6 października 2011 roku organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości, stanowiącej dotychczas własność skarżącej oraz o wygaśnięciu ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na rzecz matki skarżącej w postaci służebności osobistej mieszkania w jednej izbie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości. Organ, dnia 20 października 2011 roku, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. Strona została powiadomiona o tym, że operat został sporządzony dnia 16 stycznia 2012 roku. Pismem z dnia 6 marca 2012 roku strona została poinformowana przez organ o zgromadzeniu całości materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 5 dni. Niemniej jednak do dnia 27 kwietnia 2012 roku, czyli do dnia wniesienia skargi na bezczynność, decyzja ustalająca wysokość odszkodowania nie została wydana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Zdaniem organu podstawą do odrzucenia skargi winno być uznanie, iż strona nie wyczerpała środków zaskarżenia. Argumentując wniosek o oddalenie skargi Wojewoda [...] wyjaśnił, iż w dniu [...] została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości oraz z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego, ustanowionego na tej nieruchomości. W piśmie z dnia 19 czerwca 2012 roku pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż podtrzymuje skargę na bezczynność mimo wydania przez organ decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 84/12 umorzył postępowanie i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 marca 2013 roku, sygn. akt: I OSK 481/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 marca 2013 roku uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2012 roku i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł 190 znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1, a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Z treści uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe i postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zwalnia to jednak Sądu od orzeczenia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po ponownym rozpoznaniu skargi Sąd po raz kolejny uznał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, bowiem po wniesieniu skargi organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Jednocześnie Sąd ocenił, że bezczynność w sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zd. II). Istota rozstrzygnięcia pozytywnego uwzględniającego skargę na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania polega na zobowiązaniu organu do wydania aktu lub interpretacji, lub do dokonania innych czynności określonych art. 149 § 1 zd. I Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez nałożenie na organ określonych obowiązków istnieje zatem tylko wówczas, gdy w chwili rozstrzygnięcia sprawa administracyjna nie została jeszcze załatwiona. W niniejszej sprawie strona skarżąca dnia 27 kwietnia 2012 roku wniosła skargę zarzucając organowi bezczynność. Bezczynność ustała jednak z momentem wydania przez organ decyzji w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, co miało miejsce w dniu [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym postanowieniu z dnia 21 marca 2013 roku wskazał, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe i postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji Sąd ma jednak obowiązek ocenić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 roku, sygn. akt: II OSK 1360/12 czy wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2012 roku, sygn. akt: II SAB/Go 59/11; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) jak i w piśmiennictwie (por. np. P. Brzozowski w glosie do postanowienia NSA z dnia 26 lipca 2012 roku, sygn. akt: II OSK 1360/12), wykształciło się także stanowisko, które Sąd w obecnym składzie podziela, że obowiązujący stan prawny obliguje sąd do orzekania w zakresie stwierdzenia czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania (lub bezczynność) oraz czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, także w sytuacji, gdy w chwili orzekania wprawdzie stan przewlekłości (lub bezczynności) już nie istnieje, co uzasadniało umorzenie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu. Wprowadzając dopuszczalność skargi także na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 2 pkt. 1 – 4a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Poszukując rozróżnienia między bezczynnością a przewlekłością postępowania sądownictwo administracyjne wypracowało stanowisko, w myśl którego pojęcie bezczynności związane jest z ustawowym terminem, w którym zgodnie z prawem dany akt czy czynność winna być dokonana (por. np. wyroki NSA z dnia 11 lipca 2008 roku, sygn. akt: I OSK 231/08; z dnia 5 października 2010 roku, sygn. akt: I OSK 287/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2012 roku, sygn. akt: II SAB/Sz 150/11 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 roku, sygn. akt: II SAB/Kr 5/12). Natomiast stan przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania występuje tam, gdzie organ nawet przed upływem terminu ustawowego do załatwienia sprawy, nie dąży do jej niezwłocznego wyjaśnienia, albo podejmuje czynności w sposób nieefektywny, czy pozorny (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 2/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2012 roku, sygn. akt: II SAB/Bk 15/12). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nakładają na organy administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1), przez wnikliwe i szybkie działanie posługując się najprostszymi środkami do jej załatwienia. Na tle tej reguły Kodeks odróżnia jednak sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień i mogą być rozpatrywane w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, także dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Takie sprawy organ powinien załatwiać niezwłocznie (art. 35 § 2 w zw. z art. 12 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) czyli jeszcze przed terminem ustawowym określonym art. 35 § 3 (lub § 4) lub w terminie określonym w trybie art. 36 § 1. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 6 października 2011 roku. Przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości w związku z budową drogi ekspresowej. Organ w sprawie niniejszej zlecił rzeczoznawcy przygotowanie operatu szacunkowego w dniu 20 października 2011 roku. Operat został sporządzony w dniu 16 stycznia 2012 roku. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2008 roku Nr 193, poz. 1194 ze zm.), do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Wartość nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.). W świetle powołanych przepisów nie może być kontestowane to, iż sporządzenie operatu szacunkowego, w którym określona ma być wartość nieruchomości zajętej pod drogę, jest niezbędnym elementem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za taką nieruchomość. Podejmowanie w sprawie czynności w formie zbędnej dla jej załatwienia, a mającej wpływ na termin zakończenia sprawy podlegającej załatwieniu decyzją, należy niewątpliwie do okoliczności charakteryzujących przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie powyższe okoliczności uznał Sąd, że w niniejszej sprawie nie miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z zestawienia daty zawiadomienia o wszczęciu postępowania (6 października 2011 roku) i daty zlecenia rzeczoznawcy przygotowania operatu szacunkowego (20 października 2011 roku) nie wynika, że postępowanie prowadzone było opieszale. Czynności podejmowane przez organ bezpośrednio zmierzały do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Operat szacunkowy został sporządzony dnia 16 stycznia 2012 roku. Po tej dacie organ prowadził postępowanie uzyskując wyjaśnienia od rzeczoznawcy w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Jak wskazywano wcześniej, w sprawie niezbędne było uzyskanie operatu szacunkowego przygotowane przez rzeczoznawcę, co niewątpliwie zajęło 3 miesiące. Późniejszy etap postępowania stanowił realizację przez organ obowiązków w zakresie prawa strony do zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami i podjęcia polemiki z organem, jak i rzeczoznawcą. Na tej podstawie Sąd uznał, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia przepisów prawa. Nie każde niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami 35 § 3 czy ustalonymi w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się m.in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony i z przyczyn niezależnych od organu. Ocena czy nie załatwienie sprawy odbyło się z rażącym naruszeniem prawa, powinna uwzględniać zarówno przesłanki subiektywne, po stronie organu oraz obiektywne, w tym m.in. skutki niezałatwienia sprawy w terminie dla strony lub dla interesu publicznego. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia na mocy art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 i art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ze wskazanych przyczyn na podstawie art. 149 § 1 zd. II Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził w punkcie drugim postanowienia, że bezczynność w sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. LS