II SAB/Łd 68/16

Dnia 29 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi U. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci wodociągowo - kanalizacyjnej oddala skargę. LS U. Z. zaskarżyła do sądu administracyjnego przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem S. M. z dnia 26 lutego 2014r., a dotyczącej prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, zlokalizowanej na działkach nr 340/40 i nr 340/43 wraz z przyłączami do budynku handlowego, położonego w B., przy ulicy A nr 4i, tj. sprawy załatwianej przez organ administracji przez dwa lata. W uzasadnieniu skargi U. Z. podniosła, że wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie datowany jest na dzień 26 lutego 2014r. Natomiast organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania dopiero w dniu 5 maja 2014r. (znak: [...]). Jednocześnie organ wyznaczył oględziny na dzień 28 maja 2014r., które się odbyły. Po upływie czterech kolejnych miesięcy bezczynności, pismem z dnia 25 września 2014r. organ powiadomił w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." o nowym terminie zakończenia postępowania na dzień 27 października 2014r. Skarżąca wskazała również, że na bezczynność organu w tym samym przedmiocie została złożona skarga przez S. M.. Ze złożonej w toku jej rozpoznawania odpowiedzi na skargę wynikało, że organ zbiera niezbędny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia materiał dowodowy, m.in. wzywając gestora sieci do złożenia stosowanych wyjaśnień w zakresie realizacji, użytkowania i eksploatacji sieci. Skarżąca podkreśliła jednak, że organ nigdy nie doprowadził do wyegzekwowania tego wezwania. Następnie U. Z. wyjaśniła, że zażaleniem z dnia 26 sierpnia 2015r. zaskarżyła w trybie art. 37 k.p.a. przewlekłość prowadzonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ wojewódzki uznał, że PINB w B. nie jest przewlekły w załatwieniu sprawy. Zdaniem skarżącej z przedstawionego toku postępowania wynika jednoznacznie, że organ powiatowy postępowanie prowadzi pozornie od lutego roku 2014. Analizując tę konkretną sprawę, można stwierdzić wprost, że podejmowane w niej czynności były sporadyczne, pozorne. Okresy, w których w sprawie organ nie dokonywał żadnych czynności są wielomiesięczne, a ostatnio to okres prawie półtoraroczny. W świetle powyższych faktów, nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która w rozumieniu art. 104 k.p.a., rozstrzygałaby sprawę co do jej istoty. W ocenie skarżącej, przewlekłość postępowania przez organ administracji publicznej w tej sprawie, polegająca na uchylaniu się organu od wydania zgodnej z prawem decyzji administracyjnej, podejmowaniu pozornych czynności w długich odstępach czasu, oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy ze wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla strony, pozbawia również skarżącą możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności i prawa człowieka i obywatela. Postępowanie w tej sprawie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą szybkości postępowania, a te które podjął mają charakter pozorny. Czynności pozorowane, utrzymujące postępowanie w toku i zastępujące merytoryczne rozstrzygnięcie, które organ od lat podejmuje, mają na celu omijanie wydania decyzji. Na tej podstawie skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy administracyjnej, a ponadto stwierdzenie, że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo skarżąca wniosła od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", a także o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ww. ustawy, mając na względzie, że przewlekłość postępowania miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie w trybie art. 200 powołanej ustawy od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnosząc o przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na jej rzecz sumy pieniężnej skarżąca wniosła o uwzględnienie całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem. Takie zachowanie organu powoduje zaś dla skarżącej uszczerbek moralny, w postaci całkowitej utraty zaufania do organów państwa, oraz nadziei, że organ nadzoru budowlanego w Polsce jest powołany dla załatwiania jej sprawy. Takim działaniem zaś skarżąca czuje się wykluczona ze społeczeństwa. Poza bowiem uprawnieniem do wnoszenia skarg do sądu, nie posiada żadnych realnych możliwości do wyegzekwowania tego, by jej sprawa została kiedykolwiek załatwiona. Na koniec skarżąca odniosła się do treści postanowienia organu wyższego stopnia, który wskutek wniesionego zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania orzekł, że przewlekłe prowadzenie postępowania miejsca nie ma. Organ wojewódzki stwierdził powyższe bez akt postępowania, konkludując, że w postępowaniu nie były podejmowane żadne czynności, gdy tymczasem były takowe prowadzone w znacznych odstępach czasu, a obecnie organ również zapewnia sąd o ich prowadzeniu. Wbrew twierdzeniom organu wojewódzkiego, postępowanie jest prowadzone, co uzasadnia skargę na przewlekłość postępowania oraz jej wnioski. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że okoliczność przewlekłości prowadzonego postępowania powodują przyczyny niezależne od organu. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła, wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność czy przewlekłość w mniej ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powołanego z dniem 31 marca 2016r. oraz dwóch inspektorów, którzy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2. Liczne starania o zwiększenie kadry pracowniczej przy jednoczesnym zbyt małym budżecie przeznaczonym przez ustawodawcę na funkcjonowanie organów nadzoru budowlanego nie odnoszą niestety skutku. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres przedmiotowy skarg na przewlekłość wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zaskarżenie przewlekłości organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach. W pierwszej kolejności wskazać wszakże należy, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", choć niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Przepis art. 149 p.p.s.a. odrębnie stanowi o instytucji bezczynności i przewlekłości. Skoro zatem ustawodawca odróżnia dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy zatem rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015r., sygn. akt II FSK 3097/2 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 marca 2014r., sygn. akt II SAB/Go 20/14 i z dnia 28 sierpnia 2015r., sygn. akt II SAB/Go 56/14, w Opolu z dnia 20 maja 2014r., sygn. akt II SA/Op 20/14, w Olsztynie z dnia 1 października 2015r. sygn. akt II SAB/Ol 42/15, wszystkie dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął, na wniosek S. M. z dnia 26 lutego 2014r., postępowanie dotyczące prawidłowości budowy i użytkowania sieci wodociągowo – kanalizacyjnej na działkach nr 340/40 i 340/43 wraz z przyłączami, o czym powiadomił strony pismem z dnia 5 maja 2014r. W dniu 28 maja 2014r. dokonano oględzin nieruchomości położonej w B., przy ul. A 4i, w dniu 28 sierpnia 2014 r natomiast wezwano Zakład A SP. z o.o. w B. do przedłożenia wyjaśnień i "dokumentów prawnych", dotyczących realizacji użytkowania i eksploatacji sieci wraz z przyłączami w opisanym wyżej zakresie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2015r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 40/15, po rozpoznaniu skargi S. M. zobowiązano organ do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, uznając jednocześnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w kontrolowanym postępowaniu rażąco bezczynny i wymierzając grzywnę w kwocie 200 zł. Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 971/15 wymierzono natomiast Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 3000 zł., za niewykonanie wyroku z dnia 5 maja 2015r., stwierdzając jednocześnie, że do dnia wyrokowania organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, które zmierzać miałyby do wykonania wyroku. Z nadesłanych do kontroli sądowej kopii akt administracyjnych wynika również, że do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie podjęto żadnej, poza kierowanymi do sądu odpowiedziami na skargi oraz wyjaśnieniami składanymi w organie nadrzędnym, czynności w postępowaniu. Powyższe skłania do konkluzji, że poczynania organu nadzoru budowlanego w kontrolowanej sprawie nie mają charakteru przewlekłego. W odniesieniu do działań podejmowanych do dnia 5 maja 2015r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, oględziny oraz zobowiązanie gestora sieci do przedłożenia dokumentów i wyjaśnień) zostały one ocenione prawomocnym wyrokiem z tej daty i uznane za bezczynność. Zgodnie zaś z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma przy tym powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Zakres powagi rzeczy osądzonej, jak i zakres związania prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego odnosi się zatem do tego, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Z powagi rzeczy osądzonej korzysta przy tym jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 1394/10 i z dnia 7 maja 2010r., sygn. akt II FSK 2103/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jest zatem niewątpliwie, że podejmowane w niniejszej sprawie czynności, polegające na wystosowaniu zawiadomień o wszczęciu postępowania, dokonaniu oględzin i zobowiązaniu do przedłożenia dokumentacji i udzielania wyjaśnień zostały przez Sąd ocenione i uznane za przejaw bezczynności organu. Jakkolwiek zatem nie jest wykluczone, by w tym samym postępowaniu miała miejsce bezczynność i przewlekłość postępowania, nie można, w ocenie Sądu, tych samych zdarzeń i okoliczności kwalifikować przemiennie, uznając je raz za przejaw bezczynności, innym razem przewlekłości w poczynaniach organu. Jak bowiem wyżej wspomniano, czym innym jest bezczynność, czym innym zaś przewlekłość postępowania, z tym zastrzeżeniem, że, co do zasady, prowadzenie postępowania przewlekle, ma na celu uchronienie się przez organ od zarzutu bezczynności. Skoro zatem wskazane wyżej poczynania organu do dnia 5 maja 2015r. ocenione zostały jako bezczynność, nie można upatrywać w nich nadto przejawów przewlekłości postępowania. Po wspomnianej dacie natomiast organ nie podejmował już żadnych czynności, które miałyby na celu załatwienie sprawy o czym przesądzono prawomocnie w wyroku z dnia 19 stycznia 2016r. sygn. akt II SA/Łd 971/15 i co potwierdzają załączone do akt niniejszej sprawy kopie akt administracyjnych. Tym samy brak jest podstaw by twierdzić, że podejmowane działania mają charakter opieszały i nieefektywny, bo brak jest działań, którym można by cechy takie przypisać. Sprawa ze skargi U. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w kontrolowanej sprawie jest natomiast przedmiotem odrębnego rozpoznania przez tutejszy Sąd (sygn.akt II SAB/Łd 69/16). Konieczne wydaje się także wskazanie, że postępowania zarówno w sprawie skargi na bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania bez względu na osobę skarżącego, nakierowane są na ten sam cel, czyli zobowiązanie organu do wywiązania się z ustawowych obowiązków tj. podjęcia działań, określonych w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ustawowy obowiązek rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty jest przeto jeden, zarówno w przypadku bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie jest zatem możliwe ponowne zobowiązanie organu do podjęcia określonych działań, jeżeli zobowiązanie takie już zostało na organ nałożone. W tym zakresie wiążące pozostaje bowiem stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku sądowym (art. 170 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. a.tp.