II SAB/Łd 71/14

Dnia 28 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S. M. z dnia [...] w zakresie informacji o rozstrzygnięciu w sprawie dotyczącej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] i o jego prawomocności – w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. umarza postępowanie w pozostałym zakresie. W dniu 12 maja 2014 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z dnia [...], doręczonego organowi w dniu 18 marca 2014 r., domagając się zobowiązania organu do podjęcia czynności w wyznaczonym przez sąd terminie; stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi S. M. wyjaśnił, że w dniu [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z wnioskiem o udostępnienie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej kopii protokołu kontroli, przeprowadzonej przez organ dotyczącej obiektów, znajdujących się na nieruchomości, położonej w B. przy ulicy A, a w przypadku gdy organ wydał w sprawie rozstrzygnięcie - wydanie kopii tego rozstrzygnięcia oraz udzielenie informacji czy jest ono prawomocne. Zdaniem skarżącego PINB w B. pozostaje w nieuzasadnionej bezczynności w udzieleniu skarżącemu odpowiedzi na tak złożony wniosek. Zwłoka organu w udzieleniu odpowiedzi trzykrotnie przekroczyła zakreślony ustawowo termin, dlatego zważając dodatkowo na wąski zakres wnioskowanej informacji i wnioskowaną formę jej udzielenia - zasadny jest wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty tj. kopia protokołu kontroli obiektu budowlanego, przeprowadzonej z urzędu przez organ w dniu 20 listopada 2013 r., jednoznacznie stanowi informację publiczną, jednakże zastosowanie przepisów określających zasady jej udostępniania natrafiło na istotne ograniczenia wynikające z przepisów tejże ustawy w zakresie naruszenia sfery prywatności osoby fizycznej (art. 1 ust. 2 i art. 5). W związku z powyższym decyzją nr [...] z dnia [...], odmówiono wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w części obejmującej załącznik protokołu kontroli obiektu mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A w B. tj. dokumentacji fotograficznej oraz część dokumentacji technicznej w postaci rzutów w/w obiektu budowlanego. Odnosząc się do zaistniałej zwłoki w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, PINB w B. wyjaśnił, iż okoliczność bezczynności powodują przyczyny niezależne od organu. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi narażając się tym samym na bezczynność w mniej ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz dwóch inspektorów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 11 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału skarżący został wezwany do wypowiedzenia się, czy wobec wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzji nr [...] z dnia [...] podtrzymuje skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – w terminie 7 dni. Odpowiadając na powyższe wezwanie skarżący stwierdził, że podtrzymuje skargę w zakresie wniosku obejmującego nieudzielenie przez organ informacji co do kopii wydanego w sprawie rozstrzygnięcia z informacją, czy jest ono prawomocne. Wobec nieudzielenia informacji, że organ takiego rozstrzygnięcia nie posiada, wniosek skarżącego w tym zakresie pozostaje nierozpoznany. W pozostałym zakresie wniosku (również objętym wydanym rozstrzygnięciem nr [...]) skarżący wniósł o umorzenie postępowania sądowego, albowiem informacja została mu udostępniona po złożeniu skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa przede wszystkim na zarzut bezczynności organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia [...] wnioskował S. M.. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 powołanej już ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż S. M. ostatecznie ograniczył skargę w zakresie nieudzielenie przez organ informacji co do kopii wydanego w sprawie rozstrzygnięcia dotyczącego nieruchomości, położonej w B. przy ulicy A z informacją, czy jest ono prawomocne. Wobec nieudzielenia informacji, że organ takiego rozstrzygnięcia nie posiada, wniosek skarżącego w tym zakresie pozostaje nierozpoznany. Uwzględniając definicję informacji publicznej wynikającą z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, iż wnioskowana przez skarżącego informacja niewątpliwie stanowiła informację publiczną w rozumieniu przepisów powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie także nie jest kontestowane. Wobec tego, iż obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej, jak i to, że wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, nie są sporne w sprawie, przystąpić należy do oceny, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji – pozostaje w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Lektura skargi pozwala odnotować, iż S. M. pismem z dnia [...], zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Ustalenia w tym zakresie nie są kwestionowane przez strony postępowania i skutkują uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w części udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej doręczając kopię protokołu kontroli obiektu budowlanego, przeprowadzonej z urzędu przez organ w dniu 20 listopada 2013 r., zaś decyzją nr [...] z dnia [...] odmówiono wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w części obejmującej załącznik protokołu kontroli obiektu mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A w B. tj. dokumentacji fotograficznej oraz część dokumentacji technicznej w postaci rzutów w/w obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie udzielił jednak skarżącemu informacji, czy w sprawie tego obiektu budowlanego wydane zostało rozstrzygnięcie i czy jest ono prawomocne. Z tego też powodu skargę należało w tej części uwzględnić i w oparciu o przepis art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a., zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie, o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W pozostałej części postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowego podlegało umorzeniu, o czym sąd orzekł w punkcie 4 wyroku, ponieważ skarżący nie złożył oświadczenia, że skargę w tym zakresie cofa. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wymienione obowiązki wynikają z treści art. 149 P.p.s.a. i nie są sporne w judykaturze (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, II SAB/Wa 207/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż S. M. wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu w dniu [...]. Tymczasem stan bezczynności został zniwelowany częściowo poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji oraz wydanie w dniu [...] decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części obejmującej załącznik protokołu kontroli obiektu mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A w B. tj. dokumentacji fotograficznej oraz część dokumentacji technicznej w postaci rzutów w/w obiektu budowlanego. Z zestawienia powyższych dat wynika, że wniosek skarżącego został załatwiony w przeważającej części po przeszło 2 miesiącach. Dostrzec również należy, iż organ w udzielonej w sprawie odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że szeroki zakres ustawowych kompetencji przy niewielkiej liczbie pracowników skutkuje tym, że organ w pierwszej kolejności załatwia sprawy, w których istnieje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że w obliczu trudności kadrowych organu, bezczynność nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. O zwrocie poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. a.bł.