II SAB/Łd 78/14

Dnia 11 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. W dniu 12 maja 2014r. S. M. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do podjęcia czynności w wyznaczonym przez sąd terminie, stwierdzenia, iż bezczynność miała charakter rażący oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu 14 marca 2014 roku wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z wnioskiem o udostępnienie - w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 782, dalej jako: "u.d.i.p.") - informacji publicznej w zakresie kopii protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ, a dotyczącej obiektów znajdujących się na nieruchomości położonej w B. przy ul. A nr 2a, a w przypadku gdy organ wydał w sprawie rozstrzygnięcie – wydanie kopii tego rozstrzygnięcia oraz udzielenie informacji, czy jest ono prawomocne. Jak argumentował skarżący, organ pozostaje w nieuzasadnionej bezczynności. Zwłoka organu w udzieleniu odpowiedzi trzykrotnie przekroczyła zakreślony ustawowo termin, dlatego zważając dodatkowo na wąski zakres wnioskowanej informacji i wskazaną formę jej udzielenia, zasadnym - w ocenie skarżącego - jest wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że wnioskowane dokumenty w zakresie udzielenia informacji oraz kopii protokołu z kontroli obiektu budowlanego stanowią informację publiczną, jednakże zastosowanie przepisów określających zasady jej udostępniania natrafiło na istotne ograniczenia wynikające z przepisów tejże ustawy w zakresie naruszenia sfery prywatności osoby fizycznej (art. 1 ust. 2 i art. 5 u.d.i.p.). W związku z tym decyzją nr [...] z dnia [...] organ odmówił S. M. udostępnienia informacji publicznej w części obejmującej załącznik do protokołu kontroli obiektu handlowego zlokalizowanego przy ul. A 2a w B., tj. dokumentacji fotograficznej, części rysunkowej oraz kopii dziennika budowy w/w obiektu. Odnosząc się do zarzucanej zwłoki w rozpatrzeniu wniosku skarżącego organ wyjaśnił, iż bezczynność spowodowana była przyczynami niezależnymi od organu. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, że organ staje przed wyborem mniejszego zła, przyznając priorytet sprawom, w których występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność w mniej ważnych sprawach. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 11 sierpnia 2014 roku skarżący oświadczył, iż wnosi o umorzenie postępowania, bowiem po wniesieniu skargi została mu udzielona informacja publiczna i wydana decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa przede wszystkim na zarzut bezczynności organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 14 marca 2014 roku (doręczonym organowi dnia 18 marca 2014 roku) wnioskował S. M. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 powołanej już ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż S. M. wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, czy w związku z prowadzonym postępowaniem dotyczącym budowy i użytkowania budynku handlowego organ posiada dokumenty poświadczające prowadzenie budowy, w szczególności dzienniki budowy, protokół odbioru obiektu, protokół kontroli, zawiadomienie o zakończeniu budowy lub decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Treść skargi ograniczona została do kwestii udostępnienia protokołu kontroli, a w przypadku gdy organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie – wydania kopii tegoż rozstrzygnięcia ze wskazaniem, czy jest ono prawomocne. Uwzględniając definicję informacji publicznej wynikającą z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, iż wnioskowane przez skarżącego informacje (wymienione w treści skargi) niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie także nie jest kontestowane. Wobec tego, iż obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej, jak i to, że wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, nie są sporne w sprawie, przystąpić należy do oceny, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji – pozostaje w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Lektura skargi pozwala odnotować, iż S. M. pismem z dnia 14 marca 2014 roku, które wpłynęło do organu w dniu 18 marca 2014 roku, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z akt wynika także, iż pismem datowanym na dzień 30 maja 2014 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji w zakresie udostępnienia kopii protokołu oględzin w obiekcie oraz wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie jest w toku i że nie zapadło jeszcze rozstrzygnięcie kończące postępowanie, zatem organ nie jest w posiadaniu protokołu odbioru obiektu, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił także udostępnienia S. M. informacji publicznej w zakresie załączników do protokołu kontroli obiektu (tj. dokumentacji fotograficznej i szkicu pomocniczego wskazanego obiektu) oraz dziennika budowy tegoż obiektu. W decyzji tej zawarto pouczenie o możliwości, terminie i sposobie wniesienia odwołania do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Ustalenia w tym zakresie nie są kwestionowane przez strony postępowania i skutkują uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w części udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, w części powiadomił, że nie jest w jej posiadaniu, a pozostałym zakresie wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stwierdzenie takie przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowego, o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku, ponieważ skarżący nie złożył oświadczenia, że skargę w tym zakresie cofa. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wymienione obowiązku wynikają z treści art. 149 P.p.s.a. i nie są sporne w judykaturze (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, II SAB/Wa 207/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż S.M. wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu dnia 18 marca 2014 roku. Tymczasem stan bezczynności został zniwelowany (poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, wskazanie iż organ nie posiada jej części i przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej) w dniu 30 maja 2014 roku. Z zestawienia dat wynika, że wniosek skarżącego został załatwiony po przeszło 2 miesiącach. Dostrzec również należy, iż organ w udzielonej w sprawie odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że szeroki zakres ustawowych kompetencji przy niewielkiej liczbie pracowników skutkuje tym, że organ w pierwszej kolejności załatwia sprawy, w których istnieje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że nawet ponad 2 – miesięczna zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w obliczu treści art. 13 u.d.i.p. i trudności kadrowych organu, nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. Wobec tego sąd stwierdził w punkcie drugim wyroku, iż bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzupełniając powyższe sąd wyjaśnia, że z uwagi na stwierdzenie, iż bezczynność nie miała charakteru rażącego, sąd nie znalazł także podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Reasumując, sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku sąd stwierdzając, iż bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzekł na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. B.A.