II SAB/Łd 87/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku; 3. zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz J. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS J. J. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej domagając się: 1. zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie przewidzianym ustawą, tj. 14 dni; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 100 zł tytułem wpisu oraz 480 zł tytułem kosztów zastępstwa, 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu 20 lutego 2017 roku skierował do organu mailem o udostępnienie informacji publicznej w formie skanów umowy bądź umów zawartych przez gminę z adwokatami, radcami prawnymi, kancelariami adwokatów lub radców prawnych prowadzonymi w formie spółki prawa handlowego dotyczącej stałej obsługi prawnej w okresie 2000 do 2016 roku albo przesłanie informacji, że takie umowy nie zostały zawarte. W terminie przewidzianym ustawą organ nie udostępnił informacji w żadnej formie, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak również nie wezwał do usunięcia braków (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1764 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), dlatego – zdaniem skarżącego – należy uznać, że organ jest w sprawie bezczynny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie w związku z udostępnieniem informacji publicznej skarżącemu, ewentualnie o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji. W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że w dniu 15 marca 2017 roku otrzymał skargę na bezczynność Wójta Gminy D. w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Analiza wniosku przeprowadzona przez pracowników Urzędu Gminy w D. spowodowała konieczność weryfikacji liczby umów cywilnoprawnych dotyczących stałej obsługi prawnej gminy. Zgodnie z instrukcją kancelaryjną z 2011 roku, prace zlecone pozostawały w kategorii archiwalnej A, co wymagało sprawdzenia, czy umowy zawarte w całym okresie, który został objęty wnioskiem pozostają w archiwum zakładowym. Biorąc pod uwagę praktykę gromadzenia umów nie tylko w rejestrze prowadzonym przez Sekretarza Gminy, ale również przechowywanie kopii tych umów przez innych pracowników Urzędu, w tym Skarbnika Gminy, konieczne było przeprowadzenie pełnej weryfikacji dokumentacji posiadanej w zasobach Urzędu Gminy. Dopiero taka weryfikacja pozwoliła na udzielenie pełnej i wyczerpującej informacji publicznej. W jej wyniku okazało się, że odnaleziono umowy cywilnoprawne zawarte z okresu 2003 – 2014. Jak wyjaśnił organ, z uwagi na powstałe wątpliwości i podjęte czynności faktyczne nie było możliwe udzielenie odpowiedzi na złożony wniosek w terminie ustawowym, zaś wnioskowana informacja została udzielona niezwłocznie po zgromadzeniu pełnej dokumentacji objętej wnioskiem. Z analizy treści skargi płynie wniosek, że termin udzielenia odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej upływał w dniu 7 marca 2017 roku, zaś skarżący już w dniu 9 marca 2017 roku przygotował skargę. W dniu 16 marca 2017 roku zeskanowane kopie wszystkich umów cywilnoprawnych dotyczących stałej obsługi prawnej Gminy D. zostały przekazane skarżącemu, co – w ocenie organu – stanowi podstawę do umorzenia postępowania. W przypadku stwierdzenia, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania organ wniósł o uwzględnienie tego, że z uwagi na konieczność pełnej weryfikacji zasobów archiwum zakładowego i zbiorów kopii umów posiadanych w zbiorach Urzędu, a tym samym udzielenia możliwie jak najpełniejszej i zgodnej z rzeczywistym stanem rzeczy informacji publicznej oraz niewielkie i niezawinione przez organ opóźnienie w udostępnieniu informacji publicznej uzasadnionym jest stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz że bezzasadny jest wniosek o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji. W piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 roku skarżący oświadczył, iż cofa wniosek o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku i podtrzymał pozostałe wnioski skargi. W uzasadnieniu stanowiska skarżący wskazał, że udzielił informacji publicznej dopiero na skutek wniesienia skargi, co nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim wypadku wyłączona jest jedynie możliwość nałożenia na organ obowiązku podjęcia określonych czynności. Jeżeli organ nie był w stanie udzielić informacji w terminie, to winien był o tym poinformować drogą mailową. Dla oceny bezczynności bez znaczenia pozostają przyczyny bezczynności. Do udzielenia informacji publicznej doszło dopiero po wniesieniu skargi dlatego – zdaniem skarżącego – skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – Wójta Gminy D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 20 lutego 2017 roku wnioskował J. J. Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowe wyliczenie, jakie dane stanowiące informację publiczną, podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. W tym zakresie zwrócić wypada uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który wskazuje, że udostępnieniu podlega informacje publiczne, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (lit. "a"), projektowaniu aktów normatywnych (lit. "b") oraz programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (lit. "c"). Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie w formie skanów umowy bądź umów zawartych przez gminę z adwokatami, radcami prawnymi, kancelariami adwokatów lub radców prawnych prowadzonymi w formie spółki prawa handlowego dotyczącej stałej obsługi prawnej w okresie 2000 do 2016 roku albo przesłanie informacji, że takie umowy nie zostały zawarte. Wynika z tego, iż wnioskowane przez skarżącego informacje niewątpliwie stanowiły informację publiczną w rozumieniu powoływanej ustawy, co nie jest objęte sporem między skarżącym, a organem administracji. Do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, a więc i Wójt Gminy (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), co w sprawie także nie jest kontestowane. Wobec tego, iż obowiązek organu do udostępnienia informacji publicznej, jak i to, że wnioskowane przez skarżącego dane stanowią taką informację, nie są sporne w sprawie, przystąpić należy do oceny, czy Wójt Gminy – jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji – pozostaje w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do załatwienia sprawy. Innymi słowy, celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Wyjaśnić także należy, iż bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani na piśmie nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Lektura skargi pozwala odnotować, iż J. J. w dniu 20 lutego 2017 roku zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Z akt wynika także, iż pismem datowanym na dzień 10 marca 2017 roku Wójt Gminy udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji. Ustalenie w tym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem Wójt Gminy udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej. W piśmie z dnia 10 kwietnia 2017 roku skarżący oświadczył, że cofa skargę w zakresie zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej. Stwierdzenie takie przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowego, o czym Sąd orzekł w wyroku. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wymienione obowiązku wynikają z treści art. 149 P.p.s.a. i nie są sporne w judykaturze (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 roku, I OSK 1771/13 i z dnia 4 stycznia 2013 roku, I OSK 2325/12 oraz wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 17 października 2013 roku, II SAB/Sz 78/13; w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, II SAB/Po 91/13; w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 roku, II SAB/Wa 207/13 i inne; wszystkie powołane w sprawie orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu dnia 20 lutego 2017 roku. Ustawowy termin na udostępnienie informacji ekspirował z dniem 7 marca 2017 roku. Tymczasem wnioskowana informacja została jej udostępniona w dniu 16 marca 2017 roku. Z zestawienia dat wynika, że wniosek skarżącego został załatwiony po 9 dniach od upływu ustawowego terminu. Dostrzec również należy, iż organ w udzielonej w sprawie odpowiedzi na skargę wskazał, że powodem opóźnienia było poszukiwanie danych w zasobach archiwalnych urzędu celem udostępnienia pełnej i wyczerpującej informacji publicznej. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że 9 – dniowa zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w obliczu tego, iż art. 13 u.d.i.p. zobowiązuje do udzielenia takowej informacji bez zbędnej zwłoki i jednocześnie ustanawia maksymalnie 14 – dniowy termin na załatwienie sprawy, nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. Wobec tego Sąd stwierdził w wyroku, iż bezczynność Wójta Gminy w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uzupełniająco Sąd zwraca uwagę, że w obliczu powyższych faktów nie znalazł podstaw do nałożenia na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Reasumując, Sąd w punkcie pierwszym wyroku stwierdził, iż bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czyniąc za podstawę tegoż rozstrzygnięcia przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 P.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 597 zł składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego wynoszące 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. poz. 1804 ze zm.) i poniesione przez niego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Lp/