III SA/Łd 239/25

Dnia 8 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z dnia 22 maja 2024 r. nr II/10/24 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Miejskiej Pabianice na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Pabianicach 22 maja 2024 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 233 ze zm.), podjęła uchwałę nr II/10/24 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP. W § 1 ust. 1 uchwały ustalono ekwiwalent pieniężny dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej w Pabianicach mającą siedzibę na terenie miasta Pabianic w wysokości: 1) 28 zł nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 3 pkt. 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny; 2) 14 zł za każdą pełną godzinę udziału członka Ochotniczej Straży Pożarnej w szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. W § 1 ust. 2 uchwały określono, że za niepełną godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym ekwiwalent należy obliczyć w proporcjonalnej wysokości do pełnej stawki godzinowej. W § 1 ust. 3 uchwały wskazano, że ekwiwalent wypłaca się w cyklu kwartalnym, tj. po zakończeniu danego kwartału. W § 2 uchwały określono, że traci moc uchwała Nr XLV/472/22 Rady Miejskiej w Pabianicach w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych. W § 3 natomiast określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając naruszenie: 1. art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych poprzez ustalenie mocą § 1 ust. 1 i § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla "członków Ochotniczych Straży Pożarnych", podczas gdy przepis art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu "strażakowi ratownikowi Ochotniczej Straży Pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej; 2. art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych poprzez ustalenie mocą § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, w sytuacji gdy w przepisie ustawy nie wskazano organizatorów tych działań, za które przysługuje ekwiwalent, co pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej; 3. art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych poprzez ustalenie mocą § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego "za każdą pełną godzinę" udziału w szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej; 4. art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określnie w § 1 ust. 2 i 3 uchwały zasad wypłacania ekwiwalentu, podczas gdy ustawa upoważnia wyłącznie do określenia jego wysokości. Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki podniósł, że Rada Miejska w Pabianicach w § 1 ust. 1 oraz § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które w świetle przepisów ustawy ochotniczych strażach pożarnych nie są tożsame z pojęciem "członka ochotniczych straży pożarnych". Pojęcie "strażaka ratownika OSP" jest węższe niż pojęcia "członka ochotniczych straży pożarnych". Rada rozszerzając krąg podmiotów uprawnionych do ekwiwalentu pieniężnego przekroczyła tym samym delegację ustawową. Rada Miejska w Pabianicach nie została upoważniona do wskazania organizatorów działań, za które przysługuje ekwiwalent pieniężny, zatem regulacja zawarta w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej. Rada ustalając w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej "za każdą pełną godzinę" w sposób określony w tym przepisie dokonała modyfikacji art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. Tymczasem rada ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za każdą pełną godzinę", co oznacza modyfikację art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Według Wojewody Łódzkiego naruszono delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, ponieważ w § 1 ust. 2 i 3 uchwały rada zawarła postanowienia dotyczące sposobu naliczania ekwiwalentu. Organ stanowiący gminy został upoważniony do uregulowania wyłącznie wysokości ekwiwalentu przysługującego wskazanym w ustawie podmiotom za uczestnictwo we wskazanych zdarzeniach. Natomiast sposób określenia naliczania jego wysokości wynika z przepisów ustawy tj. art. 15 ust. 2. Normy powinny być interpretowane w sposób ścisły. Przyjmuje się zakaz domniemania kompetencji. Stąd nie należy dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać w granicach upoważnienia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Rada Miejska w Pabianicach podjęła 26 marca 2025 r. uchwałę nr XIV/135/25 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego należnego strażakom ratownikom oraz kandydatom na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych. Wskazane w treści skargi wątpliwości Wojewody Łódzkiego zasługują na uwzględnienie w treści ewentualnej nowej uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego należnego strażakom ratownikom oraz kandydatom na strażaków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie oznacza także, że skarga staje się niezasadna i winna zostać oddalona. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania (ex tunc). Takie rozstrzygnięcie w konsekwencji prowadzi do sytuacji, jak gdyby dany akt administracyjny nie wszedł do systemu prawnego. Z tej perspektywy utrata mocy obowiązującej, czyli niewywoływanie skutków na przyszłość, nie wyklucza stwierdzenia nieważności oddziałującego na przeszłość (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 967/19). Uchwała będąca aktem prawa miejscowego mogła bowiem być w czasie jej obowiązywania stosowana oraz stanowić podstawę nabycia prawa do ekwiwalentu w określonej wysokości przez strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP. Z tych względów okoliczność, że po wniesieniu skargi przez Wojewodę Łódzkiego, 26 marca 2025 r. Rada Miejska w Pabianicach podjęła kolejną uchwałę nr XIV/135/25 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego należnego strażakom ratownikom oraz kandydatom na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dalej wskazać należy, że podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie do art. 15 ust. 1a ustawy o ochotniczych strażach pożarnych ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 – stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Przepis art. 3 pkt 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych określa z kolei, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Przepisy art. 15 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ochotniczych strażach pożarnych posługują się pojęciami "strażak ratownik OSP" i "kandydat na strażaka ratownika OSP", które to pojęcia nie są tożsame z pojęciem "członka Ochotniczej Straży Pożarnej", użytym w § 1 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP". Jak stanowi art. 8 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych jest uprawniony strażak OSP, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych – zwany dalej "strażakiem ratownikiem OSP". Z kolei w myśl art. 9 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych kandydatem na strażaka ratownika OSP jest: 1) strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, lub 2) strażak OSP w wieku od 16 do 18 lat, który za zgodą jednego z rodziców, opiekunów prawnych albo opiekunów faktycznych jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie art. 204 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465). Analiza powyższych regulacji prawnych nie pozostawia wątpliwości, że pojęcia "strażaka ratownika OSP" i "kandydata na strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, są węższe niż pojęcie "członka Ochotniczej Straży Pożarnej", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji, co trafnie zaakcentował Wojewoda Łódzki, zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków Ochotniczej Straży Pożarnej, której uprawnień de facto nie przyznaje ustawa o ochotniczych strażach pożarnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 7 lipca 2022 r., II SA/Bk 373/22). W sposób nieuprawniony w zaskarżonej uchwale, bez upoważnia ustawowego, zawężono w jej § 1 ust. 1 pkt 2 prawo do ekwiwalentu za udział w szkoleniu organizowanym przez Państwowa Straż Pożarną lub gminę w sytuacji, gdy ustawa o ochotniczych strażach pożarnych nie przyznaje gminie prawa do dokonywania odmiennych uregulowań aniżeli tych wskazanych w art. 15 (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2022 r., II SA/Bd 892/22). Wskazać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna natomiast być ustalona przez radę gminy, nie rzadziej niż raz na dwa lata, w wysokości respektującej limity przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Uchwała ustalająca wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu wyraża więc określoną stawkę ekwiwalentu, która ma charakter generalny i abstrakcyjny w tym znaczeniu, że abstrahuje od konkretnych okoliczności podmiotowo-przedmiotowych, w których strażak uzyskuje uprawnienie do tego świadczenia. Ta cecha podjętej przez radę gminy uchwały na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych pozwala na przypisanie jej przymiotu aktu prawa miejscowego. Jest oczywiste, że uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymują strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, kandydat na strażaka ratownika OSP w związku z uczestnictwem w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych, strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest bowiem od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, uczestnictwo w działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, kandydat na strażaka ratownika OSP za uczestnictwo w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych), za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniach, o których stanowi art. 3 pkt 7, tj. działaniach w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych), za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia kandydata na strażaka ratownika OSP (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych). Naliczenie wysokości ekwiwalentu ma natomiast charakter konkretny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka ratownika OSP po zakończonym działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych), wobec konkretnego strażaka ratownika OSP po zakończonym uczestnictwie w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych), wobec konkretnego kandydata na strażaka ratownika po zakończonym udziale w szkoleniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych), polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa odpowiednio strażaka ratownika OSP i kandydata na strażaka ratownika OSP w tym działaniu. Z powyższego wynika zatem, że podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uchwała musi ustalać stawkę ekwiwalentu przy zachowaniu następujących rygorów: 1) stawka ekwiwalentu musi być określona kwotowo; 2) wysokość stawki ekwiwalentu nie może być wyższa od 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego; 3) stawka ekwiwalentu ustalana jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia; 4) stawka ekwiwalentu ustalana dla strażaków ratowników OSP jest za uczestnictwo w działaniu ratowniczym akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych), za udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych), dla kandydatów na strażaków ratowników, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 za uczestnictwo w szkoleniu (w przypadku, o którym stanowi art. 15 ust. 1a pkt 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych); 5) stawka ekwiwalentu ustalana jest nie rzadziej niż raz na dwa lata. Pojęcia "uczestnictwa" i "brania udziału" użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 i ust. 1a pkt 2 oraz w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych odzwierciedlają określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze, akcje ratownicze, szkolenia lub ćwiczenia, czy działania, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zaś kandydat na strażaka ratownika OSP uczestniczy w szkoleniu. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego "uczestnictwa" i "brania udziału", zastrzegając, że jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7", a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP "każda rozpoczęta godzina szkolenia" (art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych). Doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalające wysokość ekwiwalentu. Upoważnienie do ustalenia wysokości ekwiwalentu zawarte w treści art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych nie umocowuje bowiem do określenia zakresu uprawnienia do tego ekwiwalentu. Materia ta została unormowana na poziomie ustawowym. Realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Takie powtórzenia należy traktować jako superfluum normatywne, a więc nieszkodliwe powielenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nakierowane na poprawę jego czytelności i komunikatywności – superflua admittere securius est, quam necessaria omittere (bezpiecznej jest dopuścić rzeczy zbyteczne aniżeli opuścić rzeczy konieczne) (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22). W świetle powyższego art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uprawnia zatem radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za "uczestnictwo" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Natomiast art. 15 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uprawnia radę gminy (miasta) do przyznania ekwiwalentu pieniężnego – stosownie do posiadanych środków – kandydatowi na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, tj. strażakowi OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych oraz strażakowi ratownikowi OSP biorącemu udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, tj. działaniach podejmowanych w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Przy czym ustawa o ochotniczych strażach pożarnych nie posługuje się pojęciem "szkolenia pożarniczego", którym posłużono się w § 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. Tymczasem w zaskarżonej uchwale zmodyfikowano regulację ustawową określając stawkę ekwiwalentu "za każdą pełną godzinę udziału członka Ochotniczej Straży Pożarnej w szkoleniu pożarniczym i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę" (§ 1 ust. 1 pkt 2) i stanowiąc, że "za niepełną godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym ekwiwalent należy obliczyć w proporcjonalnej wysokości do pełnej stawki godzinowej" (§ 1 ust. 2). Natomiast w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały poza zakresem upoważnienia ustawowego określono termin wypłaty ekwiwalentu stanowiąc, że "ekwiwalent wypłaca się w cyklu kwartalnym, tj. po zakończeniu danego kwartału". Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Tymczasem, co trzeba wyraźnie podkreślić, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wyżej wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a z taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 230/11; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., I SA/Gl 484/18). Z tych względów sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). d.j.