III SA/Łd 248/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi "T" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 lutego 2024 r. nr SKO.4141.45.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 19 grudnia 2023 r. nr 4013.3.0070.2.2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej "T" spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 15 939 (piętnaście tysięcy dziewięćset trzydzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 27 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 19 grudnia 2023 r. o wymierzeniu "T" spółce z o.o. z siedzibą w Ł. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach 22, 23 i 30 marca 2021 r. pracownicy Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi dokonali kontroli w terenie, w trakcie których stwierdzono, iż w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy [...] (tj. dz. nr [...], obręb [...]) na wys. pos. nr [...] znajduje się 16 namalowanych na drodze zatoczki parkingowej reklam o łącznej powierzchni 18,72 m 2 (każda reklama o pow. 1,17 m²). Reklamy zawierały logo centrum handlowego "T" w P.. Ustalono, że ul. [...] w Ł. (dz. nr [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr [...] jest drogą powiatową, zaś działka ewidencyjna [...], obr. [...] widnieje w ewidencji gruntów jako działka drogowa, której właścicielem jest Gmina Miasto Łódź. Zawiadomieniem z 1 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego w stosunku do "A" sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w Ł. W toku postępowania przeprowadzone zostały kolejne kontrole (9 i 16 kwietnia 2021 r., 5 maja 2021 r., 10 czerwca 2021 r.), które potwierdziły pozostawanie reklam w pasie drogowym. Decyzją z 21 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W następstwie odwołania wniesionego przez stronę, decyzją z 31 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję zarządcy drogi i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, iż organ I instancji nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych dotyczących podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. SKO podzieliło zarzuty odwołania wskazujące, że za niewystarczające w tym zakresie uznać należy ustalenia bazujące jedynie na informacji internetowej i to jak wynika z jej treści, dotyczącej inwestora centrum handlowego "T" w P., a nie jego właściciela. Odwołując się do orzecznictwa NSA Kolegium podkreśliło, że rolą organu jest takie przeprowadzenie postępowania dowodowego żeby bez wątpliwości ustalić kto faktycznie zajął pas drogowy. W toku ponownie prowadzonego postępowania Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi 23 września 2021 r. przeprowadził kontrolę w terenie, która wykazała dalsze pozostawanie reklam w pasie drogowym oraz włączył do akt sprawy wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący "T" sp. z o. .o. z siedzibą w Ł. Zawiadomieniem z 29 września 2021 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do "T" Sp. z o. o. z siedzibą w Ł., w sprawie zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie szesnastu sztuk reklam namalowanych na drodze bez zezwolenia zarządcy drogi. Kontrole przeprowadzone w dniach 12 stycznia 2022 r. oraz 19 września 2023 r. wykazały, że przedmiotowe reklamy nadal pozostają w pasie drogowym ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z 19 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi nałożył na "T" sp. z o. o. z siedzibą w Ł. karę pieniężną w wysokości 512.179,20 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dz. [...], ul. [...] (dz. nr. [...], obr. [...]) na wysokości posesji nr [...] w celu funkcjonowania 16 reklam namalowanych na drodze bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 22 marca 2021 r. do 19 września 2023 r. Od powyższej decyzji spólka złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie: a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art., 80, art. 107 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez rażące zaniechanie w zbadaniu przedmiotu sprawy w zakresie ustalenia, kto powinien być adresatem decyzji, braku jakiegokolwiek uargumentowania ustalenia kręgu uczestników postępowania administracyjnego; b) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania, w jaki sposób organ ustalił powierzchnię zajętą przez rzekomą reklamę, w szczególności w sytuacji, gdzie nie zastosowano jakichkolwiek obiektywnych mierników, a nadto poprzez całkowicie dowolne przyjęcie, iż każda rzekoma reklama ma taką samą powierzchnię; c) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 189f k.p.a. poprzez brak ustalenia, czy postępowanie toczące się przeciwko "A" Sp. z o.o. [...] Sp. k. z/s w Ł. zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone, chociażby poprzez umorzenie postępowania, gdzie w aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja organu II instancji o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania z udziałem w/w podmiotu; d) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż doszło do zajęcia przez rzekomą reklamę pasa ruchu drogowego działki nr [...] w sytuacji, gdy działka taka nie istnieje, zaś organ I instancji poczynił swe ustalenia na podstawie wypisu z ewidencji gruntów i budynków datowanego na dzień 1 kwietnia 2021 r., e) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż rzekome reklamy umiejscowione są w pasie drogowym, podczas gdy organ I instancji w żaden sposób w/w okoliczności nie wykazał, chociażby poprzez załączenie jakiejkolwiek mapy wykazującej, że rzekome reklamy znajdują się w pasie drogowym; f) art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) – dalej: "u.d.p.", poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż rzekome reklamy ulokowane są w pasie drogowym, podczas gdy nie znajdują się w pasie drogowym; g) art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że rzekome reklamy w istocie stanowią reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, podczas gdy nie spełniają one definicji reklamy; h) art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa ruchu drogowego wskutek umieszczenia rzekomej reklamy; błędnego niezastosowania sposobu obliczenia powierzchni rzekomych reklam. Strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przywołaną na wstępie decyzją z 27 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 19 grudnia 2023 r. o wymierzeniu "T" spółce z o.o. z siedzibą w Ł. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w danych opisowych rejestru gruntów działka nr: [...] w obrębie [...] jest określona jako drogi i opatrzona symbolem użytku "dr", a jako jej władający wskazany jest Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi. Na podstawie jednoznacznej adnotacji w rubryce "położenie gruntów", można zaś stwierdzić, że stanowi ona ul. [...], będącą drogą powiatową. Jednocześnie 20 września 2023 r. nastąpił podział działki nr [...] obr. [...] na skutek czego powstały działki nr [...], [...], [...] obr. [...] będące pasami drogowymi we władaniu Zarządu Dróg i Transportu. Organ stwierdził fakt zajęcia pasa drogowego bezpośrednio z pomiaru w terenie - reklama o wysokości 1,2 m i bokach 0,6 m i podstawie 0,3 m i 1,1 m dała wymiar 1,17 m² x 16 sztuk co daje rozmiar 18,72 m². Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem strony, iż powierzchnia zajęta przez reklamę została obliczona błędnie i przyjęta dowolnie. Bowiem podstawę wyliczenia stanowią dokładne pomiary i wzory matematyczne. Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania strona nie przedstawiła żadnego dowodu, że zajęta powierzchnia powinna być inna, ani dowodów potwierdzających dokonanie błędnych ustaleń przez organ w powyższym zakresie. Nie został przedstawiony jakikolwiek dowód potwierdzający, fakt zajęcia pasa drogowego o mniejszej powierzchni. W ocenie Kolegium odwołująca się umieszczając reklamę o treści ""T" Centrum P." powinna była liczyć się z jednej strony z możliwością weryfikacji jej jako podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie, z drugiej strony z możliwością wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ponadto, mogła podjąć kroki w ceku wskazania podmiotu, który umieścił i posłużył się grafiką skarżącej spółki chociażby zawiadamiając stosowne władze o naruszeniu jej praw, a w szczególności wykonać dokładne pomiary zajętej części pasa drogowego i zgromadzić dokumentację fotograficzną. Odnosząc się do wysokości wymierzonej kary organ II instancji wskazał, że wymierzona w sprawie kara wynika z zachowania skarżącej spółki, polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, a nie jest skutkiem wadliwego działania czy zaniechania organu. Wysokość kary uzależniona jest wprawdzie od okresu bezprawnego zajęcia pasa, jednakże czas trwania zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest zawsze związany z działaniem podmiotu zajmującego pas drogowy, nie zaś organu. Niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też nie, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Nawet ewentualne uchybienie zasadom postępowania, w świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można pominąć również tego aspektu, że skarżąca spółka zajmuje się profesjonalnym prowadzeniem działalności polegającej na realizacji projektów budowlanych w tym umieszczaniu w przestrzeni publicznej obiektów budowlanych. Tym samym ciąży na niej obowiązek znajomości regulacji prawnych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą, a w szczególności dotyczących zajęcie pasa drogowego. Skarżąca spółka winna mieć zatem świadomość bezprawności swojego działania i wynikających z tego konsekwencji, w tym także związanymi z obowiązkiem uiszczenie kary pieniężnej. Zdaniem SKO nie budzi również wątpliwości, że odpowiedzialność administracyjnoprawna z tytułu zajęcia pasa drogowego przy ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi spoczywa na "T" sp. z o.o. z siedzibą w Ł.. Z ogólnie dostępnych danych (np. strony internetowej centrum handlowego "T" P., którego logo widnieje na reklamie) wynika, że powyższe centrum jest zarządzane przez stronę skarżącą o nr KRS:[...]. Skarżąca spółka nie wykazała kto inny miałby interes prawny w posługiwaniu się jej logo nie przedstawiła żadnego dowodu na tę okoliczność. Nawet jeżeliby uznać wersję skarżącej, że reklama została umieszczona przez inny podmiot, to jedynie skarżąca miała interes w pozostawaniu przedmiotowej reklamy w dotychczasowej lokalizacji i czerpała korzyści z jej umieszczenia. W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta Łodzi rozważył nadto w sposób właściwy, czy zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ I instancji stwierdził, iż naruszenie wynikało z niedopełnienia przez stronę obowiązków wynikających z ustawy o drogach publicznych. Strona nie uzgodniła lokalizacji reklam z zarządcą drogi, ani nie uzyskała zezwolenia organu na zajęcie pasa drogowego. Ponadto spółka dopuściła się naniesienia na nawierzchnię drogi trwałych farb, czym przyczyniła się do jej dewastacji. Każda reklama w pasie drogowym stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, gdyż dekoncentruje i odwraca uwagę użytkowników drogi. Funkcjonowanie reklam w pasie drogowym ul. [...] w okresie od 22 marca 2021 r. do 19 września 2023 r., przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego tj. uszczuplenia wpływów do budżetu Miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu. Mimo zawiadomienia o wszczętym postępowaniu i świadomości konsekwencji wynikających z zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, strona do dnia wydania decyzji, nie podjęła żadnych działań mających na celu usunięcie przedmiotu zajęcia z pasa drogowego i przywrócenia go do stanu poprzedniego. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożyła "T" sp. z o. o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wyrażające się w naruszeniu: a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez rażące zaniechanie w zbadaniu przedmiotu sprawy w zakresie ustalenia, kto powinien być adresatem decyzji, braku jakiegokolwiek uargumentowania ustalenia kręgu uczestników postępowania administracyjnego; b) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 189f k.p.a. poprzez brak ustalenia, czy postępowanie toczące się przeciwko "A" sp. z o.o. [...] sp. k. z/s w Ł. zostało ostatecznie i prawomocnie zakończone chociażby poprzez umorzenie postępowania, gdzie w aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja organu II instancji o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania z udziałem w/w podmiotu; c) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż doszło do zajęcia przez rzekomą reklamę pasa ruchu drogowego w sytuacji, gdy organ II instancji w ślad za organem I instancji poczynił swe ustalenia tylko na podstawie wypisu z ewidencji gruntów i budynków; d) art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania, w jaki sposób organ ustalił powierzchnię zajętą przez rzekomą reklamę, w szczególności w sytuacji, gdzie nie zastosowano jakichkolwiek obiektywnych mierników, a nadto poprzez całkowicie dowolne przyjęcie, iż każda rzekoma reklama ma taką samą powierzchnię; 2. naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wyrażające się w naruszeniu: a) art. 4 pkt 1 u.p.d. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż rzekome reklamy ulokowane są w pasie drogowym, podczas gdy nie znajdują się w pasie drogowym; b) art. 4 pkt 23 u.p.d. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że rzekome reklamy w istocie stanowią reklamę w rozumieniu u.p.d., podczas gdy nie spełniają one definicji reklamy; c) art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 6 w zw. z art. 40 ust. 12 u.p.d. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do zajęcia pasa ruchu drogowego wskutek umieszczenia rzekomej reklamy; błędnego niezastosowania sposobu obliczenia powierzchni rzekomych reklam. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Badanie legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny obejmuje zatem ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, sąd uznał, że rozstrzygnięcie organów zostało podjęte przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich mających istotne znaczenie w sprawie okoliczności. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p.w brzmieniu obowiązującym w rozstrzyganej sprawie pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1- W myśl natomiast przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Do nałożenia kary pieniężnej w kontrolowanej sprawie za zajęcie pasa drogowego przez sporne reklamy konieczne zatem było ustalenie następujących okoliczności: - po pierwsze, faktu zajęcia pasa drogowego, tj. ustalenie czy w pasie drogowym zostały umieszczone reklamy; - po drugie, podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego; - po trzecie, braku stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. ustalenie czy zajęcie nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi lub umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p.; - po czwarte, powierzchni zajętego bez zezwolenia pasa drogowego; - po piąte, liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia. Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a., zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa - art. 8 k.p.a., zasadą informowania stron - art. 9 k.p.a. oraz z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania - art. 12 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 565/18, wyrok NSA z 15 października 2019 r., sygn. akt II GSK 807/19, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej: "CBOSA"). Jak już zaznaczono, w pierwszej kolejności kwestią wymagającą wyjaśnienia było ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowe postępowanie dotyczy 16 umieszczonych na nawierzchni zatoki parkingowej przy ul. [...] w Ł. stempli o treści ""t" P." stanowiących logo centrum handlowego "T" w P.. W ocenie organów obu instancji powyższe naniesione na nawierzchnię stemple stanowią reklamy umieszczone w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. Skarżąca uważa zaś, że nie sposób uznać ich za reklamę ponieważ nie zawierają żadnego elementy konstrukcyjnego, na którym byłyby umieszczone. Przechodząc to oceny powyższej kwestii spornej wskazać należy, że zgodnie z w art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, ze zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, 1688 i 1890). Podzielić należy pogląd, że przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 252/11, LEX nr 1145506). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 811/08, wskazał, że zgodnie z ww. przepisem, termin "reklama" ma niewątpliwie znaczenie techniczno-prawne i powinien być postrzegany na gruncie całej ustawy o drogach publicznych wedle następującej definicji: "reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę". (...) pojęcie reklamy musi być uwzględniane szeroko, bez pomijania jakiegokolwiek elementu zawartego w treści zacytowanego przepisu. (...) w definicji ustawowej określono nie tylko, iż chodzi o "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie", ale to sformułowanie połączono słowem "wraz", wskazując dalej także na elementy konstrukcyjne i zamocowania.". Zatem istnieje potrzeba wykładania pojęcia "reklama" w pełnym zakresie wynikającym z definicji ustawowej, która zakłada uwzględnienie całokształtu urządzenia reklamy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że to w jaki sposób poszczególne elementy tego rodzaju obiektu będą wykorzystane do prezentowania treści reklamy, zależy od inwencji projektanta oraz woli właściciela. Ważne jest natomiast, że zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania, stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 u.d.p., służących z kolei automatycznemu zwielokrotnieniu (x 10) przy wymierzaniu kary pieniężnej (art. 40 ust. 12 u.d.p.). W ocenie sądu w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, powyższej definicji nie można odczytywać, jak tego chce skarżąca, w ten sposób, że posiadanie elementów konstrukcyjnych jest warunkiem sine qua non reklamy. O tym czy określony nośnik umieszczony w pasie drogowym jest reklamą czy nie decyduje jego treść, a nie forma. Na tle tej regulacji trafnie przyjmuje się, że z normatywnego pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której te treści są prezentowane (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 71/08, LEX nr 489101).Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd w pełni podziela. Reklamą są zatem wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami drogowymi lub znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności, czy sformułowań, mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, promocję towarów lub usług, zwiększenie zbytu, czy rozszerzenie klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, aby nośniki zawierały nazwę własną i logo podmiotu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 410/11, LEX nr 1232716). W ocenie sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, włączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowe stemple umieszczone na nawierzchni drogi stanowiły reklamę centrum handlowego "T" w P.. A zatem zarzuty skargi w tym zakresie uznać należy za nietrafne. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., umieszczanie w pasie drogowym reklamy stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenia zarządca drogi udziela poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której określa prawa i obowiązki podmiotu zajmującego pas drogowy (art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p.). W rozstrzyganej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że zarządca drogi nie udzielił takiego zezwolenia. Powyższa konstatacja nie przesadza jednak o prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w okolicznościach tej sprawy byłoby bowiem dopuszczalne, o ile organy administracji ustaliłyby, że sporne reklamy znajdowały się w pasie drogowym i że zajęcia pasa drogowego dokonała skarżąca. Powyższe okoliczności w toku postępowania były konsekwentnie kwestionowane przez spółkę. Natomiast sam okres zajęcia pasa drogowego i brak dysponowania zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji, nie stanowią okoliczności spornych. Zgodzić należy się ze skarżącą spółką, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy, nie pozwala na przypisanie skarżącej spółce odpowiedzialności za sporny delikt. Podkreślić trzeba bowiem, że dowody włączone do akt administracyjnych nie potwierdzają argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji organów administracji o ustaleniu właściciela spornych reklam. Ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną, przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Zasadne zatem jest twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność z tego tytułu będzie podmiot zajmujący faktycznie pas drogowy. Należy podkreślić, że zawarte w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 u.d.p. pojęcie "zajęcie pasa drogowego" jest przede wszystkim kwestią faktu, a nie prawa. O "zajęciu pasa drogowego" można bowiem mówić dopiero w przypadku faktycznego jego zajęcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie jednolicie uznaje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia lub bez zawarcia stosownej umowy, a do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z d 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 227/11, wyrok WSA w Olsztynie z 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/11, dostępne CBOSA). Co do zasady zatem adresatem kary pieniężnej określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. może być podmiot, którego dotyczy reklama umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi pod warunkiem, że zostanie wykazane, że w istocie podmiot ten tego zajęcia dokonał. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie organ nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, kto faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego ul. [...]. Ustalenie, że dokonała go skarżąca zostało oparte o twierdzenia zawarte w odwołaniu innego podmiotu – "A" sp. z o.o. Holding sp.k.z siedzibą w Ł., który na wcześniejszym etapie postępowania zdaniem organu I instancji miał dokonać przedmiotowego zajęcia pasa drogi. W aktach sprawy nie ma żadnych dowodów, z których wynikałoby, że skarżąca umieściła, lub zleciła umieszczenie spornych reklam w pasie drogowym. Organ nawet nie podjął próby dokonania ustaleń w tym zakresie. W materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie brak jakichkolwiek materiałów wskazujących, że znajdujące się na spornych reklamach logo, jest to logo centrum handlowego w P., ani że skarżąca jest właścicielem lub zarządzającym tym centrum handlowym. Okoliczność, że sporne logo stanowi logo centrum handlowego w P. można jedynie domyślać się ze zdjęcia na wydruku ze strony internetowej "A" sp. z o.o. [...] sp.k.z siedzibą w Ł. z uwagi na podobieństwo kroju czcionki w napisie "t" znajdującym się na przedstawionym centrum handlowym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jedynie nazwa skarżącej spółki może wskazywać na związek z podmiotem, którego dotyczyły nielegalnie umieszczone reklamy. Słusznie więc podniósł autor skargi, że organy administracji nie przedstawiły żadnej przekonującej argumentacji na okoliczność, iż odpowiedzialność za stwierdzony delikt administracyjny powinna ponosić skarżąca spółka, co do której w aktach sprawy nie udokumentowano żadnych powiązań ze spornymi reklamami. Tym samym co najmniej przedwczesne było uznanie, że to skarżąca rzeczywiście umieściła w okresie od 22 marca 2021 r. do 19 września 2023 r. w pasie drogowym ul. [...] na wysokości posesji nr [...] 16 reklam namalowanych na drodze bez zezwolenia zarządcy drogi, co stanowi o naruszeniu art. 40 ust. 12 u.d.p. W niniejszej sprawie kwestionowana przez stronę skarżącą jest również prawidłowość ustalenia okoliczności zajęcia pasa drogowego, tj. umieszczenie przedmiotowych reklam w pasie drogowym drogi powiatowej – ul. [...]. W tym miejscu należy podkreślić, że stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w rozstrzyganej sprawie, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie zatem z tą definicją pas drogowy nie ogranicza się tylko do jezdni, ale może obejmować także grunt wzdłuż jezdni zabezpieczony na potrzeby ruchu drogowego. Granice tego pasa drogowego jak również okoliczność posadowienia w nich reklam winny być w sprawie wykazane w sposób niewątpliwy. Dokonane przez organy obu instancji ustalenie dotyczące usytuowania przedmiotowych reklam w pasie drogowym drogi powiatowej – ul. [...] w Ł. zostało dokonane w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy w postaci protokołów kontroli pasa drogowego, fotografii, wypisu z rejestru gruntów oraz wydruku mapy z portalu GeoMap. Żaden z tych dokumentów nie określa bowiem przebiegu linii granicznych pasa drogowego, oraz nie wskazuje miejsc usytuowania reklam w pasie drogowym. Ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, i to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi, zaś skarżąca przed wydaniem decyzji winna mieć możliwość zapoznania się z takimi dokumentami i wypowiedzenia się w ich zakresie stosownie do art. 10 § 2 k.p.a. W aktach administracyjnych brak jest jednak tego rodzaju dokumentów, a z uzasadnień wydanych decyzji nie wynika, aby stanowiły one podstawę ustaleń faktycznych organów administracji obu instancji w rozpatrywanej sprawie. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r. sygn.. akt II GSK 2075/21, wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19,dostępne CBOSA). Załączone do akt administracyjnych wypisy z rejestru gruntów i wydruk z systemu GeoMap bez zaznaczenia na mapie linii oznaczających granice pasa drogowego oraz bez wskazania miejsc usytuowania spornych reklam nie pozwalają sądowi na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia wskazują jedynie fakt, że na nawierzchni zostały umieszczone reklamy. Nie zaznaczono na nich dokładnego przebiegu pasa drogowego i nie zaznaczono dokładnie zajętego obszaru. Zdjęcia wykonane na miejscu kontroli mają znaczenie pomocnicze, nie stanowią jednak dowodu poczynienia w sprawie ustaleń faktycznych. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji reklamy, znajdują się w pasie drogowym. Zasadne jest zatem w pełni stanowisko wyrażone w skardze, że pas drogowy ul. [...] nie został prawidłowo wyznaczony. Kolejną okolicznością faktyczną istotną w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej jest wielkość zajętego bez zezwolenia obszaru pasa drogowego. Od niej zależy bowiem wysokość nałożonej kary, która stanowi 10-krotność kwoty obliczonej mnożąc stawkę za zajęcie jednego metra kwadratowego wynikającą z obowiązującego na danym terenie aktu prawa miejscowego przez ilość metrów zajętego bez zezwolenia obszaru. Tymczasem w niniejszej sprawie ta istotna okoliczność faktyczna nie została prawidłowo ustalona. W aktach sprawy dowodami, które mają dokumentować sposób ustalenia powierzchni zajęcia, są zdjęcia zajętego terenu, oraz protokoły kontroli przeprowadzonych kilkukrotnie przez organ I instancji. Zdaniem sądu zasadnie w swojej skardze spółka zarzuciła, że ani w protokołach kontroli, ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, nie wskazano sposobu pomiarów powierzchni reklam. Znajdujące się w aktach zdjęcia dokumentują jedynie ewentualny fakt zajęcia pasa drogowego w dacie ich wykonania nie pozwalają jednak na precyzyjne obliczenie wielkości zajętego obszaru. Także treść protokołów z kontroli w terenie nie pozwala tej okoliczności zweryfikować, wskazano w nich bowiem jedynie "zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]) na wysokości posesji nr [...] przez 16 reklam na drodze zatoczki parkingowej o łącznej powierzchni 18,72 m² (każda reklama o pow. 1,17 m²)". Takie opisanie zajętej powierzchni nie może być uznane za wystarczające dla potwierdzenia prawidłowości jej pomiarów i ustalenia wysokości kary. Tymczasem sposób pomiaru reklamy to kolejna kluczowa dla tej sprawy kwestia. Z akt sprawy nie wynika jednak jakiego urządzenia używano do pomiarów spornych reklam i nie wskazano dokładnie sposobu ich mierzenia. Skoro nie wiadomo jakie urządzenie zostało użyte, nie wiadomo też czy mogło ono służyć do pomiaru powierzchni reklam, ani czy zostało użyte prawidłowo. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza także zdaniem sądu, że wszystkie umieszczone bez zezwolenia reklamy były, jak przyjęły organy, jednakowej wielkości. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że organ wymierza karę za każdy metr zajętego pasa drogowego, a zatem ustalenia wielkości zajętego obszaru muszą być precyzyjne, a sposób pomiaru powinien być opisany w części uzasadnienia decyzji zawierającej uzasadnienie faktyczne. Te wymogi nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, co nieprawidłowo zaakceptowało Kolegium. W sytuacji kwestionowania przez stronę w odwołaniu od decyzji organu I instancji poczynionych przez ten organ ustaleń w tym zakresie, które zostały dokonane w toku przeprowadzonych samodzielnie i dość chaotycznie udokumentowanych czynności przedprocesowych, należało przeprowadzić z udziałem strony czynność dowodową, o której mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a. w postaci oględzin. Podkreślić należy, że w postępowaniach w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia co do zasady dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o ile ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie budzi zastrzeżeń. Podstawy do wydania decyzji nie mogą jednak stanowić materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 i następne k.p.a. Reasumując powyższe wskazać należy że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji podjęte zostały z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto powyższe uchybienia wynikowo przełożyły się na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niedostatki uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania ustalenia podstawowych okoliczności sprawy. Stwierdzone uchybienia, jako że dotyczyły podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie, które powinny zostać poczynione już na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, uzasadniały zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji wydanych w przedmiotowej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji w wykonaniu normy określonej w art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności przeprowadzi prawidłowo postępowanie wyjaśniające w celu jednoznacznego ustalenia prawnie znaczących w sprawie faktów; w pierwszym rzędzie co do podmiotu zajmującego pas drogowy bez zezwolenia, granic i faktycznego zajęcia pasa drogowego przez sporne reklamy, a końcowo prawidłowego ustalenia powierzchni dokonanego zajęcia i w zależności od wyników tego postępowania, podejmie właściwe rozstrzygnięcie w sprawie. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), uwzględniając wynik sprawy i wniosek strony skarżącej. Na zasądzone koszty składają się następujące kwoty: 5122 zł (uiszczony wpis od skargi), 17 zł (uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa) i 10.800 zł (wynagrodzenie pełnomocnika). EC