III SA/Łd 253/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2015r. na posiedzeniu niejawnym Gminy Wróblew o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Gminy Wróblew na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 8 stycznia 2015r. nr 43/2014/PR w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Gmina Wróblew wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 8 stycznia 2015r. Zaskarżoną decyzją Zarząd Województwa Łódzkiego uchylił w całości decyzję własną z dnia 1 kwietnia 2014r. określającą skarżącej gminie kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 209 044,13 zł i określił skarżącej gminie kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 209 044,13 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj.: dla kwoty 60 763,36 zł od dnia 19 sierpnia 2011r., dla kwoty 61 503, 63 zł od dnia 16 grudnia 2011r. i dla kwoty 86 777,14 zł od dnia 23 grudnia 2011r. do dnia zwrotu środków. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniesiono, że skarżąca gmina nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi na jednorazowe pokrycie nałożonej korekty, zaś jej pełna egzekucja wraz z odsetkami, liczonymi jak dla zaległości podatkowej, narazi ją na nieodwracalne straty. Środki finansowe ujęte w budżecie gminy na 2015r. zostały rozdysponowane w taki sposób, aby zrealizować najpilniejsze potrzeby mieszkańców, zapewnić prawidłowe funkcjonowanie podległych jednostek organizacyjnych oraz zrealizować wcześniej rozpoczęte i zaplanowane inwestycje. Gmina w pierwszej kolejności zapewniła środki budżetowe na funkcjonowanie jednostek organizacyjnych: Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Publicznego Gimnazjum we Wróblewie, trzech szkół podstawowych, Publicznego Przedszkola oraz instytucji kultury Gminnej Biblioteki Publicznej i Gminnego Ośrodka Kultury. Następnie przeznaczyła środki na kontynuację zaplanowanych i rozpoczętych zadań inwestycyjnych oraz środki na wkład własny gminy wymagany do otrzymania dotacji zgodnie ze złożonymi wnioskami na realizację inwestycji. W 2014r. zrealizowany został I etap budowy drogi gminnej Wągłczew – Wróblew i podjęto zobowiązanie do realizacji II etapu w 2015r. Wartość zadania wyniesie 2 288 000,00 zł. Gmina złożyła wniosek o dofinansowanie, lecz na chwilę obecną nie otrzymała jeszcze decyzji o przyznaniu dotacji. Wobec tego gmina zmuszona była zabezpieczyć pełną kwotę na realizację tego przedsięwzięcia. W trakcie realizacji są inwestycje: budowa świetlicy wiejskiej w Charłupi Wielkiej o wartości 910 000,00 zł oraz budowa terenu sportowego w Oraczewie o wartości 45 000,00 zł. Na zadania te gmina złożyła wnioski o dofinansowanie, lecz nie znalazła się na liście beneficjentów. Dlatego na realizację tych przedsięwzięć także musiała zabezpieczyć środki w budżecie w pełnej wysokości. Dodatkowo, w budżecie na 2015r. wyodrębniono fundusz sołecki w kwocie 294 161,29 zł, który został już rozdysponowany przez poszczególne sołectwa z przeznaczeniem na modernizację oświetlenia ulicznego. Gmina dokonuje również spłaty kredytów zaciągniętych w poprzednich latach, m.in. na realizację inwestycji takich jak: budowa kanalizacji sanitarnej we Wróblewie (2010r. – 650 000 zł) – pozostało do spłaty 450 000,00 zł, budowa Szkoły Podstawowej w Słomkowie Mokrym (2010r.) – pozostało do spłaty 2 100 000,00 zł, zakup ciągnika z osprzętem – 228 760,00 zł. Na koniec grudnia 2014r. zadłużenie gminy wynosiło 4 221 760,00 zł. W związku z koniecznością realizacji zaplanowanych zadań oraz zachowania płynności finansowej gmina zaplanowała zaciągnięcie kredytu w wysokości 1 000 000 zł, który zamierza przeznaczyć na pokrycie deficytu budżetowego w kwocie 245 620,00 zł oraz na spłatę rat kapitałowych kredytów i pożyczki w kwocie 754 380,00 zł. Gmina podejmuje liczne starania, aby uzyskać dofinansowanie na zaplanowane przedsięwzięcia i w tym celu złożyła wnioski o dotacje i zabezpieczyła środki na wkład własny na realizowane inwestycje. Jednak w związku z tym, że obecnie nie ma gwarancji na uzyskanie dotacji, musiała zabezpieczyć środki w budżecie na te przedsięwzięcia. Nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek uniemożliwiających wstrzymanie wykonania decyzji. Wyegzekwowanie decyzji przed terminem jej skontrolowania przez sąd administracyjny naraża skarżącą gminę na utratę płynności finansowej oraz wymusza podjęcie decyzji o rezygnacji z realizacji części z dotychczas zaplanowanych działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek pozytywnych warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podstawową przesłanką zastosowania instytucji ochrony tymczasowej jest zatem istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego z uwagi na utratę przedmiotu świadczenia, który w skutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub poniesie on straty na życiu lub zdrowiu (por. postanowienia NSA: z 25 października 2005r., I OZ 1074/05; z 20 grudnia 2004r., GZ 138/04). Nieodwracalny skutek z kolei to takie następstwo, konsekwencja, efekt, rezultat jakichś działań, których nie będzie można cofnąć lub których nie da się usunąć (zob. Popularny słownik języka polskiego pod red. B. Dunaja, Warszawa 2000, s. 365 i 644). Omawiana instytucja ma więc na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności. W orzecznictwie i literaturze konsekwentnie podkreśla się, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie danego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Jednocześnie, brak uzasadnienia takiego wniosku nie jest brakiem którego uzupełnienia winien żądać sąd. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) pozwalających wywieść, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Obowiązkiem strony jest więc poparcie wniosku twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania wspomnianego aktu lub czynności występowały w sprawie – sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę (por. postanowienia NSA: z 26 listopada 2007r., II FZ 338/07; z 29 maja 2009r., I FZ 148/09; z 10 grudnia 2010r., II FZ 536/10; z 1 marca 2011r., II FZ 17/11; z 8 października 2013r., II OZ 839/13; z 13 sierpnia 2009r., I OZ 779/09; z 3 grudnia 2009r., I OZ 1101/09; z 6 maja 2014r., I OZ 341/14; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, Wolters Kluwer 2011, s. 229). Dokonując oceny zasadności wniosku stwierdzić należy, że skarżąca gmina nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku w sposób ogólny wskazano na rozdysponowanie środków finansowych w budżecie na 2015r. Chociaż wskazano, że środki w budżecie na 2015r. zostały rozdysponowane w taki sposób, aby zrealizować najpilniejsze potrzeby mieszkańców, zapewnić prawidłowe funkcjonowanie podległych jednostek organizacyjnych oraz zrealizować wcześniej rozpoczęte i zaplanowane inwestycje, zaś gmina w pierwszej kolejności zapewniła środki budżetowe na funkcjonowanie jednostek organizacyjnych: Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Publicznego Gimnazjum we Wróblewie, trzech szkół podstawowych, Publicznego Przedszkola oraz instytucji kultury Gminnej Biblioteki Publicznej i Gminnego Ośrodka Kultury, następnie przeznaczyła środki na kontynuację zaplanowanych i rozpoczętych zadań inwestycyjnych oraz środki na wkład własny gminy wymagany do otrzymania dotacji zgodnie ze złożonymi wnioskami na realizację inwestycji, to ani z wniosku, ani z załączonych do niego dokumentów nie wynika nawet jakie to są środki. W sposób bardziej szczegółowy podano informacje dotyczące tylko niektórych planowanych inwestycji (budowa drogi gminnej Wągłczew – Wróblew II etap, budowa świetlicy wiejskiej w Charłupi Wielkiej, budowa terenu sportowego w Oraczewie, modernizacja oświetlenia ulicznego w poszczególnych sołectwach) oraz spłaty kredytów zaciągniętych w poprzednich latach na: budowę kanalizacji sanitarnej we Wróblewie, budowę Szkoły Podstawowej w Słomkowie Mokrym, zakup ciągnika z osprzętem. Załączone do wniosku dokumenty w postaci: tabeli nr 4 do uchwały nr 11/13/14 Rady Gminy Wróblew z dnia 19 grudnia 2014 "Wykaz wydatków majątkowych przewidzianych do realizacji w 2015r.", tabeli nr 5 do uchwały nr 11/13/14 Rady Gminy Wróblew z dnia 19 grudnia 2014r. "Przychody i rozchody budżetu w 2015r.", tabeli nr 7 do uchwały nr 11/13/14 Rady Gminy Wróblew z dnia 19 grudnia 2014r. "Plan wydatków do realizacji w 2015r. w ramach funduszu soleckiego" i materiałów informacyjnych do projektu budżetu Gminy Wróblew na 2015r. potwierdzają wprawdzie zawarte we wniosku informacje odnośnie wyżej wymienionych inwestycji oraz zobowiązań obciążających skarżącą gminę, lecz nie przesądzają jeszcze o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować utratę płynności finansowej oraz konieczność rezygnacji z części dotychczas zaplanowanych działań. Z uzasadnienia wniosku nie wynika, aby wykonanie obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji mogło uniemożliwić skarżącej gminie realizację ustawowych zadań. Skarżąca gmina nie wykazała w żaden sposób, że egzekucja wynikającej z zaskarżonej decyzji kwoty jest w ogóle realna, choćby z tego względu, że organ podjął już działania wskazujące na zamiar jej egzekwowania. Okoliczność, że zaskarżona decyzja jest ostateczna i wykonalna nie oznacza jeszcze automatycznie wszczęcia postępowania egzekucyjnego przed rozpoznaniem skargi na tę decyzję przez sąd administracyjny. Skarżąca gmina nie wykazała też przyczyn, z powodu których środki do zwrotu przy dołożeniu należytej staranności nie mogły być nawet zaplanowane, jak i jakież to akty należytej staranności w tym zakresie podjęła pomimo tego, że już w zaleceniach pokontrolnych z dnia 28 sierpnia 2013r. została wezwana do zwrotu spornej kwoty, a decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu została wydana w dniu 1 kwietnia 2014r. Jednocześnie podkreślić w tym miejscu trzeba, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazano, iż skarżąca gmina zabezpieczyła w budżecie środki w znacznej wysokości na realizację inwestycji takich jak: budowa świetlicy wiejskiej w Charlupi Wielkiej o wartości 910 000,00 zł, budowa terenu sportowego w Oraczewie o wartości 45 000,00 zł, modernizację oświetlenia ulicznego w poszczególnych sołectwach w kwocie 294 161,29 zł. Tymczasem beneficjent środków publicznych powinien liczyć się z tym, że dysponent środków może przeprowadzić kontrolę wykorzystania przyznanych środków publicznych, stwierdzić naruszenie procedur i zażądać zwrotu, jeśli nie całej wypłaconej kwoty, to przy najmniej jej części. Okoliczność korzystania ze środków publicznych wiąże się niewątpliwie z obowiązkiem dochowania przez beneficjenta wysokich standardów ostrożności przy podejmowaniu decyzji we wszystkich procedurach dotyczących wykorzystania przyznanych środków. Skarżąca gmina nie wykazała też stosowną argumentacją, że nie jest możliwe ewentualne przesunięcie środków budżetowych w ramach poszczególnych przedziałów budżetu w razie przyszłego potencjalnego wszczęcia egzekucji. Pomimo że przymusowa realizacja zobowiązań w drodze egzekucji ze swej istoty jest dolegliwa i powoduje obciążenie w sferze majątkowej zobowiązanego, a wywieranie skutków finansowych dla strony jest normalną konsekwencją egzekucji administracyjnej, to jednakże instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło. W przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi strony uiszczone już, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować dla strony (por. postanowienia NSA z dnia 28 lipca 2009r., I FSK 450/09; z dnia 20 lutego 2014r., II FSK 2392/12). Nadto należy zauważyć, że samo wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, o czym stanowi art. 61 § 6 p.p.s.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcia mają zatem charakter wyłącznie tymczasowy. Co do zasady więc, z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych, okres obowiązywania ochrony tymczasowej i tak kończy się z chwilą wydania orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Orzeczeniami tymi będą zarówno wyroki, jak i postanowienia o odrzuceniu skargi lub umorzeniu postępowania. Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.