III SA/Łd 290/13

Dnia 18 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2012/2013 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącej K. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. (bez numeru) wydaną na podstawie art. 200 ust. 3 w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 r. Nr 164 poz. 1365 ze zm.), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) , § 15-§ 19 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictw Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich (Dz.U. z 2011 r. Nr 225 poz. 1351), § 2 ust. 1 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich i zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych z dnia 24 maja 2012 r. Rektor Uniwersytetu [...] odmówił przyznania K. M. stypendium doktoranckiego na rok akademicki 2012/2013. Uzasadniając organ wskazał, iż w rankingu punktacji stworzonym przez Komisję Doktorancką Wydziału Prawa i Administracji wnioskodawczyni otrzymała 58 punktów. Natomiast ostatnia osoba na liście osób, które zostały rekomendowane do przyznania stypendium uzyskała 64 punkty. Rektor opierając się na opinii komisji, w związku z niską pozycją zajmowaną przez stronę w rankingu oraz dokonaną przez komisje oceną jej rozwoju naukowego oraz aktywności na polu dydaktyki, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. K. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do zarzutu "aktywności na polu dydaktyki" skarżąca wskazała, iż w ocenianym roku akademickim prowadziła samodzielnie 60 godzin zajęć dydaktycznych, za co w świetle nowej uchwały nie zostały jej przyznane żadne punkty. Podniosła, iż kryteria oceny osób ubiegających się o stypendium, zawarte w uchwale Rady Wydziału Prawa i Administracji [...] z dnia [...] r. nie są w jej odczuciu obiektywne w stosunku do osób prowadzących zajęcia ze studentami. W poprzednio obowiązujących uchwałach znajdował się zapis przewidujący kryterium prowadzenia zajęć. Zgodnie z tym kryterium doktorant prowadzący zajęcia w wymiarze 60 godzin tygodniowo otrzymywał z tego tytułu 15 punktów. W obecnie obowiązującej uchwale zrezygnowano z tego kryterium. Poprzednio obowiązujące kryteria słusznie zdaniem skarżącej promowały doktorantów prowadzących zajęcia ze studentami, które pozwalają nabyć doświadczenie niezbędne pracownikowi naukowemu. Przyznawane z tego tytułu punkty stanowiły również w ocenie skarżącej swego rodzaju wynagrodzenie za trud doktoranta włożony w przygotowanie zajęć. Nowe zasady przyznawania stypendium są zatem mniej korzystne dla doktorantów prowadzących zajęcia ze studentami w stosunku do ogółu doktorantów. Skarżąca podniosła, że zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 1-2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. stypendium doktoranckie może być przyznane doktorantowi, który wykazuje się zaangażowaniem w prowadzeniu zajęć dydaktycznych w ramach praktyk zawodowych albo realizacji badań naukowych prowadzonych przez jednostkę uczelni albo jednostkę naukową. Podobna regulacja została zawarta w § 3 ust. 2 pkt 2 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich i zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych dnia 24 maja 2012 r. Powyższe pozwala uznać, iż prowadzenie zajęć dydaktycznych było i jest nadal kryterium niezbędnym dla uzyskania stypendium doktoranckiego. Jego pominięcie w obecnie obowiązującej uchwale niekorzystnie wpływa na sytuację doktorantów prowadzących zajęcia ze studentami. Wskazała ponadto, że prowadzenie zajęć dydaktycznych ma wpływ na postępy pracy nad doktoratem. Solidne przygotowanie się do zajęć dydaktycznych, jak również konieczność wykonywania pracy zawodowej poza uczelnią, utrudnia wykazanie się dużymi postępami nad rozprawą doktorską. Ponadto w ocenie skarżącej zmiana kryteriów przyznawania stypendium doktoranckiego w trakcie trwania roku akademickiego, którego dotyczy wniosek, a zwłaszcza tuż przed jego zakończeniem prowadzi do sytuacji, że doktoranci nie wiedzą jakie kryteria będą obowiązywały przy ich ocenianiu. W ocenie strony nowe regulacje, jeżeli musiały zostać wprowadzone winny obowiązywać od dnia 1 października 2012 r. i stanowić podstawę ubiegania się o stypendium w roku akademickim 2012/2013. Tymczasem obowiązujące kryteria ocen uchwalone zostały uchwałą z dnia 22 czerwca 2012 r. Skarżąca wskazała, że w roku akademickim 2011/2012 uczestniczyła w dwóch konferencjach i uzyskała dwie publikacje książkowe. Suma punktów w zakresie działalności naukowej wyniosła zatem 38 punktów. Mając na uwadze kryteria obowiązującej poprzednio uchwały stanowiłoby to znaczne przekroczenie ustanowionego limitu, który wynosił 20 punktów. Natomiast w stosunku do obecnie obowiązujących kryteriów nie wyczerpuje w pełni ustalonego na 40 punktów limitu, choć mieści się w jego górnej granicy. Decyzją z dnia [...]r. (bez numeru) Rektor Uniwersytetu [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Uzasadnienie decyzji stanowi powtórzenie treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. M. zarzuciła naruszenie: - § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictw Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich, - § 3 ust. 1 Regulaminu przyznawania stypendiów doktoranckich i zwiększenia stypendium doktoranckiego z dotacji podmiotowej na dofinansowanie zadań projakościowych z dnia 24 maja 2012 r., - naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie zasady "lex retro non agit", - naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8, 9 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia[...] r., przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji oraz o zasądzeni kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponowiła argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując przepis art. 197 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministerstwa Nauki Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 września 2011 r. w sprawie kształcenia na studiach doktoranckich w uczelniach i jednostkach naukowych, wskazał, że prowadzenie zajęć dydaktycznych, stanowi de facto praktyki zawodowe, które doktorant ma obowiązek odbyć w wymiarze nie przekraczającym 90 godzin rocznie. Prowadzenie tych zajęć albo uczestnictwo w ich prowadzeniu jest powinnością doktoranta, za które nie przysługuje mu żadna rekompensata finansowa. Organ wskazał, że obowiązujące od dnia 4 listopada 2011 r. rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictw Wyższego z dnia 5 października 2011 r., w § 15 ust. 3 dotyczącym kryteriów przyznawania stypendiów doktoranckich na drugim roku i kolejnych latach studiów może być przyznawane doktorantowi, który w roku akademickim poprzedzającym złożenie wniosku uzyskał bardzo dobre albo dobre wyniki z egzaminów oraz wykazał się postępami w pracy naukowej i przygotowaniu rozprawy doktorskiej. Uregulowanie to pokrywa się z ustalonymi przez Uniwersytet [...] zasadami przyznawania stypendium. Mając na uwadze przepis art. 200 ustawy Prawo szkolnictwie wyższym pełnomocnik Rektora wskazał, iż decyzja o przyznaniu stypendium doktoranckiego jest decyzją uznaniową. Zaskarżona decyzja spełnia warunki określone w art. 107 § 3 kpa., przywołuje podstawę prawną na której oparto rozstrzygnięcie, odnosi się do całego zebranego materiału dowodowego oraz twierdzeń i żądań skarżącej. Skarga w ocenie pełnomocnika organu jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz.270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył przepis art.24 § 1 pkt 5 kpa co stanowi podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art.145 § 1 pkt 3 kpa. W niniejszej sprawie K. M. ubiega się o przyznanie stypendium doktoranckiego. Zgodnie z treścią art.200 ust.3 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012r. poz.572 ze zm.) decyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w jednostce naukowej - jej dyrektor. W myśl § 14 ust.1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 201r. w sprawie studiów doktoranckich oraz stypendiów doktoranckich (Dz.U. nr 225 poz.1351) stypendium doktoranckie przyznaje rektor uczelni albo dyrektor jednostki naukowej, po zaopiniowaniu przez komisję doktorancką jednostki organizacyjnej uczelni albio jednostki naukowej. Zgodnie z treścią art.207 ust.1 ustawy z 27 lipca 2005r. do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. W myśl art.207 ust.2 wymienionej ustawy decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art.127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W myśl art.140 kpa w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art.24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z wymienionych przepisów wynika, iż decyzję w przedmiocie stypendium doktoranckiego wydaje rektor i od takiej decyzji stronie przysługuje wniosek do rektora o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art.127 § 3 kpa. Do wniosku takiego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, które z kolei odsyłają w sprawach nieuregulowanych do przepisów kpa o postępowaniu przed organami pierwszej instancji(art.140 kpa). Wśród tej grupy przepisów znajduje się także przepis art.24 § 1 pkt 5 kpa. Należy zaszczyć, że istotą instytucji prawnej wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 kpa jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące wyłączenia spełniać mają funkcję gwarancyjną i chronić bezstronność oraz obiektywizm orzekania, zapewniać warunki uczciwego procedowania i zwiększać zaufanie do organów administracji (tak wskazał NSA m.in. w wyroku z 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10). Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników (P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r., s. 170). W celu zapewnienia bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba za zasadne dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący już wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, byłby determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Pracownik taki ma już określony pogląd na stan faktyczny i sposób rozstrzygnięcia sprawy. W związku z czym w razie ponownego rozpoznania przez niego sprawy powstają wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Podkreślić należy, że obecne brzmienie przepis art.24 § 1 pkt 5 kpa uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) . W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organów I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych, wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Nowelizacja ta, wobec odesłania w art. 207 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym do odpowiedniego stosowania art. 127 § 2 K.p.a., dotyczy zatem także pracowników, działających z upoważnienia rektora. Wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 kpa zasady wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, stanowiły: uchwała 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r. w spr.I OPS 13/09) oraz wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r. w spr. II GSK 1068/11, jednak dotyczyły one jedynie osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju oraz członków Komisji Nadzoru Finansowego, działających jako minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Rozumieć przez to należy, że wyjątkiem takim jest wedle treści przywołanej uchwały sytuacja, gdy decyzję wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Istota tej uchwały sprowadza się do twierdzenia, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Wprawdzie pogląd wyrażony w uchwale w sprawie I OPS 13/09 dotyczy piastuna funkcji ministra lecz ma on zastosowanie także do innego jednoosobowego organu administracji. Oznacza to, że przepis art.24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do piastuna jednoosobowego organu administracji. Wymieniony przepis natomiast obowiązuje gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu (por. wyrok NSA z 19 listopada 2010r. w spr. I OSK 1525/10 – Lex nr 745062, z 20 marca 2008r. w spr. II GSK 472/07 – Lex nr 471535, z 23 lutego 2012r. w spr. II GSK 63/11 – Lex nr 113961 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 8 lutego 2012r. w srp. II SA/Wa 659/11 – Lex nr 112584). W rozpoznawanej sprawie decyzję z dnia [...] – z upoważnienia Rektora Uniwersytetu [...]- Prorektor ds. Programów i Jakości Kształcenia prof. J. P. oraz zaskarżoną decyzję wydała ta sama osoba tzn. J. P.. Należy podkreślić, że J. P. działał z upoważnienia Rektora [...] a więc nie jest osobą piastującą funkcję organu(Rektora [...]) lecz pracownikiem tego organu. Ma zatem do niego zastosowanie art.24 § 1 pkt 5 kpa. Niedopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji przez pracownika, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Naruszenie art.24 § 1 pkt 5 kpa stanowiło podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art.145 § 1 pkt 3 kpa. Pogląd, iż prorektor wyższej uczelni nie jest piastunem funkcji rektora tej uczelni i ma do niego zastosowanie zakaz, o którym mowa w art.24 § 1 pkt 5 kpa wyraził WSA w Szczecinie w wyroku z 14 marca 2013r. w spr. II SA/Sz 1356/12, WSA w Olsztynie w wyroku z 23 października 2012r. w spr. II SA/Ol 344/12, WSA w Bydgoszczy w wyroku z 21 lipca 2012r. w spr. II SA/Bd 283/12 i WSA w Opolu w wyroku z 24 lipca 2012r. w spr. II SA/Op 213/12 (wyroki opublikowane w bazie orzeczeń nsa.gov.pl). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach. Reasumując Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Wydanie decyzji w obu instancjach przez tę samą osobę jest naruszeniem przepisu art.24 § 1 pkt 5 kpa. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło zatem naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 3 kpa). Z kolei art. 145 § 1 pkt.1b.) p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględnia skargę jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dającą podstawę do wznowienia postępowania. Zaznaczyć należy, iż ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1b.) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec tego, że skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy załatwić wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy przy czym winna to uczynić osoba, która nie brała udziału w wydaniu decyzji z [...]r. Rozpoznając ponowny wniosek strony organ powinien uwzględnić okoliczności podniesione w skardze oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a także rozważyć ich znaczenie dla ostatecznego załatwienia żądania skarżącej dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji. k.p.