III SA/Łd 422/21

Dnia 24 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi BB na czynności Zarządu Inwestycji Miejskich w [...] w przedmiocie odmowy wykonania zjazdu i usunięcia znaku drogowego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz BB kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 3 marca 2021 roku pod poz. [...]. AB/ Zarząd Inwestycji Miejskich w [...], w odpowiedzi na wezwanie skarżącej BB z dnia 28 października 2020 r. do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącego inwestycji drogowej, polegającej na budowie przedłużenia al. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] poprzez wykonanie zjazdu z działki 16/11 na działkę 16/10 (obręb [...]) oraz do usunięcia znaku drogowego na terenie fragmentu al. [...], poinformował pismem z dnia 8 stycznia 2021 r. skarżącą, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, budynków i lokali, prowadzonym przez [...] Ośrodek Geodezji UMŁ, właścicielem działki nr 15/10 (obręb S-9) jest Miasto [...], a władającym Zarząd Lokali Miejskich. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 nr 14 poz. 60 ze zm., dalej: u.d.p.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ponadto, Zarząd Inwestycji Miejskich w [...] wskazał, że podczas realizacji robót budowlanych, polegających na budowie przedłużenia al. [...] i na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wykonawca robót, działający z ramienia inwestora, tj. Zarządu Inwestycji Miejskich w [...] nie zamontował na działce o numerze 20/20 znaku B-1 o treści: "Zakaz ruchu. Nie dotyczy Służb Miejskich, dojazdu na teren W.S.P., mieszkańców posesji przy ul. Wólczańskiej 196". Dokumentacja powykonawcza, dotycząca budowy przedłużenia al. [...] nie ingeruje w tereny działki o nr 20/20 (obręb S-9), na której umieszczony został przedmiotowy znak. Co więcej, właścicielem działki nr 20/20 jest Gmina Miasto [...] , a władającym Zarząd Zieleni Miejskiej w [...]. Wobec powyższego, Zarząd Inwestycji Miejskich nie dostrzegł możliwości powzięcia działań, polegających na usunięciu znaku drogowego z terenu działki 20/20 (teren we władaniu Zarządu Zieleni Miejskiej w [...]) oraz wykonaniu zjazdu z działki nr 16/11 na teren działki nr 16/10. W skardze z dnia 28 lutego 2021 r. BB zaskarżyła czynności odmowy wykonania zjazdu i usunięcia znaku drogowego. Zarzuciła organowi naruszenie art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez odmowę wybudowania zjazdów z al. [...] w [...] na komunalną działkę 16/10 (obręb [...]), podnosząc naruszenie zasady prawidłowej gospodarki nieruchomościami. Ponadto, zarzuciła naruszenie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym, w szczególności art. 7, przez ustawienie znaku drogowego na terenie niebędącym ani drogą publiczną, ani drogą wewnętrzną. Skarżąca wyjaśniła, że przysługuje jej prawo własności nieruchomości, położonych w [...] (obręb [...]), z wyodrębnionych działek o numerach 17/14 i 20/16. Od północy działki graniczą z działką nr 16/10, stanowiącą własność Gminy [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny [...] 196. Działka nr 16/10 przylega wprawdzie do al. [...], niemniej jednak z uwagi na niewybudowanie zjazdów nie ma możliwości wjazdu na teren działki z działki nr 16/11. Od południa działka skarżącej graniczy ze stanowiącą własność Gminy [...] działką nr 20/17, ta z kolei z działką nr 20/20. W przeszłości dostęp do nieruchomości [...] 196 odbywał się przez posiadającą status drogi publicznej al. [...]. Uchwałą Nr LXXXVI/1902/02 Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 września 2002 r. w sprawie zaliczenia i pozbawienia kategorii dróg w części określonej w § 1.4 uchwały oraz załącznika nr 4 pkt 23 tego fragmentu al. PCK pozbawiono statusu drogi publicznej. Skarżąca podniosła również, że zgodnie ze stanowiskiem Rady Miejskiej w [...] wyrażonym w sprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 721/17, al. PCK tych warunków nie spełniała w całości (warunków zaliczenia do kategorii dróg publicznych) i dlatego intencją uchwałodawcy było pozbawienie al. [...] kategorii drogi gminnej i wyłączenie jej z użytkowania. Obecnie teren ten jest w całości zagospodarowany w formie trwałego zieleńca i nie istnieje tam nawet droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. Mimo tego, jak zauważyła skarżąca, na stanowiącej własność Gminy [...] działce nr 20/20, po jej prawej stronie, kierując się w stronę działki nr 20/17 i działek skarżącej, ustawiony został znak B-1 z zakazem ruchu z tabliczką, informującą o wyłączeniu spod tego zakazu: służb miejskich, dojeżdżających na teren W.S.P. oraz mieszkańców posesji przy ul. [...] 196. Skarżąca zwróciła się do urzędników Gminy [...] o usunięcie posadowionego "na zieleńcu, nie będącym nawet drogą wewnętrzną" znaku drogowego. Żaden z urzędników, kierujący Zarządem Zieleni Miejskiej (władający działką), czy kierujący Zarządem Inwestycji Miejskich w [...] nie ma wiedzy, kto zlecał ustawianie znaków drogowych na działce. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Po wniesieniu skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być tego rodzaju akty lub czynności, które mają charakter publicznoprawny, a więc skarga może dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia działalności administracji publicznej. Kryterium to oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, aby zakwalifikować akt lub czynność do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1215/11, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki umożliwiające poddanie czynności Zarządu Inwestycji Miejskich w [...] kontroli sądowoadministracyjnej. Skarżąca zaskarżyła czynność Zarządu Inwestycji Miejskich w [...], polegającą na odmowie wykonania zjazdu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zaś art. 29 ust. 2 u.p.d. stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zatem wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy, stanowi zagadnienie publiczno-prawne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, o czym wyraźnie przesądził ustawodawca (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 736/12, dostępne w CBOSA). Zdaniem Sądu, należy przy tym w pełni podzielić pogląd wyrażony w przytoczonym wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1215/11, dostępne w CBOSA, wskazując, że czynność (w tym wypadku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad), polegająca na odmowie wykonania zjazdu nie jest związana bezpośrednio z czynnościami zarządcy drogi realizowanymi w ramach władczych działań organu administracji publicznej, o których mowa m.in. w art. 13, art. 29 ust. 1, art. 40 ustawy o drogach publicznych, lecz wynika z działalności inwestycyjnej zarządcy drogi, takiej jak budowa, przebudowa bądź remonty dróg. Przepis art. 29 ust. 2 u.t.d. nie stanowi podstawy prawnej do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie administracji publicznej dotyczącej budowy bądź przebudowy zjazdu. Wskazany przepis ma charakter kompetencyjny, a czynności, o których w nim mowa mają charakter czynności faktycznych, a nie prawnych. W powyższym zakresie skarga została więc wniesiona w sprawie niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego, ponieważ odmowa zarządcy drogi wykonania budowy zjazdu przy okazji wykonywania przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Żądanie BB należy zakwalifikować w istocie jako wniosek w rozumieniu art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), skoro jego przedmiotem może być w szczególności, m.in. lepsze zaspokojenie potrzeb ludności. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi w trybie określonym w rozdziale 2 Działu VIII Kodeksu (art. 246 § 1 k.p.a.). Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg w rozumieniu Działu VIII k.p.a., sąd ten kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w p.p.s.a., a wnioski i skargi, o których mowa w Dziale VIII k.p.a. nie zostały wymienione w art. 3 § 2 tej ustawy (v. postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1810/18, dostępne w CBOSA). Wobec powyższego wniosek skarżącej nie mógł spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. W konsekwencji skarga na czynność organu w powyższym zakresie, dotycząca niezgodnego z żądaniem skarżącej załatwienia wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a., wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podlegała więc odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest również czynność Zarządu Inwestycji Miejskich w [...] polegająca na odmowie usunięcia znaku drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiedział się w swych orzeczeniach na temat tego, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nie można powoływać się na naruszenie swojego indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego przez ustawienie znaku drogowego (postanowienie NSA w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 735/10, postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 614/11, wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 736/10, postanowienie NSA z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1768/11, postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1394/11, dostępne w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie budzi wątpliwości, iż ustawienia znaku drogowego nie można rozpatrywać w płaszczyźnie uregulowań dotyczących wydania decyzji lub postanowień (art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.). Czynność ustawienia znaku drogowego nie może być też zakwalifikowana jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przesądza o niemożliwości poszukiwania ochrony prawnej przez skarżącą w trybie przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ze względu na użyte w ustawie kryteria, trudno dokładnie scharakteryzować tę kategorię działań administracji. Z całą pewnością można jednak powiedzieć, że są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ponieważ zaskarżona czynność, tj. odmowa usunięcia znaku drogowego nie stanowi władczej konkretyzacji materialnego prawa administracyjnego polegającej na przyznaniu określonego uprawnienia bądź nałożenia obowiązku, usprawiedliwione jest stwierdzenie, iż ma ono wyłącznie charakter informacyjny, jest odpowiedzią na wniesione do organu pismo, nie jest więc aktem, który podlega sądowej kontroli (v. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SAB/Kr 30/15, dostępne w CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest przepisu prawa administracyjnego, który mógłby stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia tak sformułowanego wniosku skarżącej. Skoro więc brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o czynności organu objętej kontrolą sądu. W konsekwencji, przedmiotowa skarga na czynność organu w powyższym zakresie również nie podlegała kognicji sądu administracyjnego, dlatego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę należało odrzucić. Mając na względzie przytoczone okoliczności oraz treść art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., w punkcie 1 sentencji postanowienia sąd odrzucił skargę. Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie skarżąca uiściła wpis sądowy w kwocie 300 zł, a skarga podlega odrzuceniu, o zwrocie wpisu w punkcie 2 sentencji postanowienia sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i art. 232 § 2 p.p.s.a. AB/