III SA/Łd 554/17

Dnia 6 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 23) i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Ax. spółka komandytowa w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, we wniosku z dnia 12 grudnia 2016 r. skarżąca spółka wniosła o rozłożenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 06.2014-12.2014 na raty. Wskazano, że powstanie przedmiotowej zaległości było wynikiem utraty płynności finansowej. Spółka zadeklarowała chęć comiesięcznych wpłat na pokrycie zaległości w wysokości 2000 zł. Wniosła o zawarcie układu ratalnego a także o umorzenie naliczonych odsetek i powstałych kosztów postępowania egzekucyjnego. Decyzją z dnia [...] organ odmówił umorzenia odsetek za zwłokę. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie odsetek za zwłokę. Wskazano, że zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ponadto zdaniem pełnomocnika każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonujące i jasno uzasadnione, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem ograniczonego woluntaryzmu. Podkreślono, że w załączonym oświadczeniu o stanie majątkowym osoby prawnej, spółka wskazała, że nie jest właścicielem majątku nieruchomego i ruchomego oraz, że nie posiada wierzytelności. Wyjaśnił, że przytoczona przez organ decyzja z dnia [...] o nr [...] przenosząca odpowiedzialność za należności z tytułu składek i koszty egzekucyjne Spółki na komplementariusza, nie jest decyzją ostateczną z uwagi na złożone w dniu 9.02.2017r. odwołanie. Umorzenie odsetek stanowiłoby niewątpliwie krok w restrukturyzacji działalności oraz pozwoliłoby na kontynuowanie prowadzenia działalności gospodarczej. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, kierując się słusznym interesem społecznym, mając na względzie zabezpieczenie wypłat świadczeń dokonywanych przez ZUS stwierdził, że w sytuacji skarżącej spółki nie ma podstaw do umorzenia odsetek za zwłokę w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] wydana została prawidłowo. Rozpatrując wniosek o umorzenie odsetek Zakład uwzględnił wszystkie powołane przez stronę argumenty. W ww. decyzji prawidłowo wskazano, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności, w tym odsetki mogą być umorzone w całości lub w części, jeśli uzna się, że są one całkowicie nieściągalne. Organ podkreślił, że w przepisie art. 28 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca wskazał siedem przesłanek, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, w tym odsetek za zwłokę, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Zakład uznał, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Organ podkreślił, że działalność Spółki nie została zakończona. Zdaniem organu prowadząc dalej działalność gospodarczą, podmiot nastawiony jest na osiąganie zysków z jej działania. Ponoszenie strat z działalności stanowi element zwykłego ryzyka gospodarczego i nie mieści się w katalogu przesłanek do umorzenia odsetek za zwłokę. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych (w tym odsetki) będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku nieściągalności. Brak jest zatem możliwości umorzenia na podstawie ww. przepisu odsetek za zwłokę osoby prawnej. W decyzji z dnia [...] organ I instancji prawidłowo wyjaśnił, że Spółka jako podmiot prowadzący działalność jest zobowiązana do opłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje przez cały okres prowadzenia działalności gospodarczej, bez względu na wysokość osiąganych przychodów, a także w przypadku poniesienia strat oraz pojawiających się problemów. Priorytetem dla przedsiębiorcy winno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, a tym samym obowiązkowych składek na ubezpieczenia społeczne. Składki są publicznym świadczeniem o charakterze powszechnym i powyższego obowiązku ustawodawca nie uzależnił od osiąganego wyniku finansowego płatnika. Zdaniem organu umorzenie odsetek za zwłokę nie może być dla wnioskodawcy sposobem na dalsze prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, gdyż stawiałoby go w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do innych podmiotów, a to stanowiłoby zagrożenie dla uczciwej konkurencji. W związku z powyższym nie ma podstaw do umorzenia odsetek za zwłokę Ax. spółce komandytowej na podstawie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń. Organ zaznaczył, że powołana przez pełnomocnika decyzja nr [...] z dnia [...]. dotyczy Ax., zaś z wnioskiem o umorzenie odsetek za zwłokę wystąpiła Ax. spółka komandytowa. W skardze spółka zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek, podczas gdy sytuacja Spółki nie pozwala na spłatę należności. Strona wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Spółka podkreśliła, że w oświadczeniu o stanie majątkowym osoby prawnej wskazała, że nie jest właścicielem majątku ruchomego i nieruchomego oraz że nie posiada wierzytelności. Sytuacja spółki pogorszyła na przestrzeni kilku lat, prowadzone postępowanie egzekucyjne jest bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy w wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] brał udział ten sam pracownik organu administracji. Specjalista A.M. podpisała zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]. Pozwala to uznać, iż obie decyzje pochodzą od tego pracownika. Pracownik ten podejmował czynności związane z wydaniem obu decyzji i dokonywał merytorycznej oceny okoliczności mających wpływ na ich wydanie. Przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu wymienione zostały taksatywnie w art. 24 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika. W wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., II GSK 431/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że poza przyczynami wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu, wymienionymi w art. 24 § 1, ustawodawca nie wykluczył przypadków, w których powstają wątpliwości co do bezstronności pracownika w rozpatrywaniu i załatwianiu określonej sprawy administracyjnej. Wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. wymaga wprawdzie uprawdopodobnienia, że istnieją okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do jego bezstronności, ale nie chodzi tu o uprawdopodobnienie istnienia okoliczności powodujących stronniczość pracownika, lecz jedynie okoliczności wywołujących wątpliwość co do jego bezstronności. Nie jest zatem konieczne uprawdopodobnienie, że pracownik będzie stronniczy w załatwieniu sprawy ze względu na daną okoliczność, lecz wystarczy, że okoliczność ta powoduje powstanie wątpliwości co do jego bezstronności. Powyższa przyczyna wyłączenia pracownika jest zatem określona szeroko, bowiem umożliwia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie na podstawie istnienia wątpliwości, niekoniecznie uzasadnionych, co do jego bezstronności. Powodem wyłączenia pracownika mogą być także wątpliwości interpretacyjne w związku ze stosowaniem art. 24 § 1 k.p.a. To, że dany pracownik wydał decyzję w pierwszej instancji, może stanowić samodzielną podstawę z art. 24 § 3 k.p.a. do jego wyłączenia w postępowaniu z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż oznacza samo przez się, że wskutek wydania decyzji dotychczasowej wątpliwa może być jego bezstronność w uczestniczeniu przy wydaniu decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ratio legis omawianego przepisu art. 24 § 3 k.p.a. było także uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, czy to na stan faktyczny, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, byłby niejako zdeterminowany przez swoje wcześniejsze, doświadczenie związane z udziałem w tym postępowaniu. Należy mieć bowiem na uwadze, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez dwa organy administracji – organ, który wszczął postępowanie i organ wyższego nad nim stopnia. Ze względu na to, że nad ministrem, samorządowym kolegium odwoławczym nie ma już żadnego organu wyższego stopnia ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. – chcąc zadośćuczynić wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – przewidział wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ – ministra lub kolegium, który to wniosek posiada wszelkie cechy odwołania, za wyjątkiem cechy dewolutywności. Skoro zatem prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (vide: uchwała składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/2006, ONSAiWSA 2007/5/202 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2007 r., II OSK 442/06). Zatem wykonując dyspozycję z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika, który wydał decyzję w pierwszej instancji, obowiązany jest wyłączyć go od udziału w postępowaniu o ponowne rozpatrzenia tej sprawy, gdyż okoliczność ta mogłaby wywołać wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. W wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., II GSK 1749/11 Naczelny Sąd Administracyjny również zauważył, że instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. daje gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i zapewniona zostanie rzetelność oraz bezstronność orzekania. Pogląd, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez upoważnionego pracownika organu administracji, który brał udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w szeregu orzeczeń (por. wyroki: z 28 marca 2012 r.; II GSK 267/11; z 6 lipca 2011 r., II GSK 743/10; z 15 września 2011 r.; II GSK 831/10; z 2 października 2012 r., II GSK 1353/11; z 23 lutego 2012 r., II GSK 63/11; z 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10; z 16 lutego 2012 r. II GSK 1522/10 i II GSK 1523/10; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14). Jak wynika z powyższych rozważań, pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, nie może rozpoznawać środka odwoławczego wniesionego od tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi natomiast taki środek odwoławczy. Potwierdzeniem takiego stanowiska była nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Wykreślono wówczas z treści tego przepisu zwrot "w niższej instancji", podkreślając w ten sposób sam "udział" pracownika organu "w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nowelizacja ta usunęła zatem wszelkie wątpliwości dotyczące możliwości ponownego orzekania przez osobę, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, które to wątpliwości pojawiały się w związku z wcześniejszym brzmieniem omawianego przepisu, a mianowicie, czy wyłączenie to ma zastosowanie również do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Celem tej nowelizacji było wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu pierwszej instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Należy przy tym wskazać, że wcześniejsze wątpliwości co do stosowania przepisów o wyłączeniu pracownika przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 lutego 2013r. II GPS 4/12, w której wyrażono pogląd, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. również przed dokonaną nowelizacją. Uchwała ta nie ma wprawdzie decydującego znaczenia przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, gdyż zaskarżona decyzja wydana została już pod rządem nowego brzmienia tego przepisu, lecz potwierdza ona, że pracownik, który uczestniczył w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, nie może brać udziału w wydaniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W niniejszej sprawie doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brała udział ta sama pracownica organu, która podpisała decyzję wydaną pierwotnie, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. Sam bowiem podpis pod decyzją wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania decyzji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Wyłączenie wynikające z omawianego przepisu, nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia właściwego organu, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Sam natomiast podpis pracownika pod decyzją wprost świadczy, że pracownik ten uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Tymczasem pracownik taki był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu. Formułując powyższy pogląd, skład orzekający sądu podziela ten kierunek wykładni przywołanego przepisu, w świetle którego "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H.Beck, wyd. 11, s. 153; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II s. 221-222). Wobec powyższego stwierdzić zatem należy, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie to stanowi wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W świetle tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a: W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zapewni rzetelność oraz bezstronność orzekania w rozpoznawaniu sprawy poprzez wyłączenie od rozpoznawania sprawy pracowników biorących udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach, na które składają się koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 18 zł, sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. D.Cz.