III SA/Łd 596/16

Dnia 28 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 roku sprawy ze skargi H. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 121 ze zm.), zwaną dalej u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. o odmowie umorzenia H T należności z tytułu składek ma Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres luty 2006 – maj 2013 w łącznej kwocie 32 369,97 zł, w tym z tytułu składek – 19 362,97 zł, odsetek liczonych na dzień 24 marca 2016 r. – 13 007,00 zł. Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy, organ administracji podniósł, że wnioskiem z dnia 24 marca 2016 r. H T wniosła o umorzenie należności z tytułu składek. Skarżąca wskazała, że ma problemy zdrowotne oraz opiekuje się chorym mężem. Przez 8 lat nie była poinformowana o konieczności opłacania składek. Pismem z dnia 31 marca 2016 r. organ administracji poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. strona ma prawo do czynnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu wyjaśniającym, a przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przedstawiono także przepisy, na podstawie których należności z tytułu składek mogą być umarzane. Wskazano na możliwość uzupełnienia wniosku o dokumenty potwierdzające okoliczności uzasadniające umorzenie należności. Powiadomiono również, że zgodnie z art. 41 k.p.a. w toku prowadzonego postępowania strona oraz jej przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Natomiast w przypadku zaniedbania obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. O zakończeniu postępowania wyjaśniającego powiadomiono skarżącą w korespondencji z dnia 19 kwietnia 2016 r. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 10 k.p.a. w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, przysługuje stronie prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec powyższego wyznaczono nowy termin zakończenia sprawy do dnia 24 maja 2016 r. W dniu [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres luty 2006 r. – maj 2013 r. w kwocie 19 362,97 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości 13 007,00 zł. W dniu 10 maja 2016 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Skarżąca podała, że podlegała ubezpieczeniom w KRUS i dopiero po otrzymaniu renty została poinformowana o obowiązku opłacania składek w ZUS, tj. po 8 latach. Skarżąca wskazała także, że nie ma środków finansowych na uregulowanie należności z tytułu składek. Ponadto oświadczyła, że jej mąż jest osobą chorą. Rozpoznając ponowny wniosek o umorzenie należności z tytułu składek ZUS wskazał, iż po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie oraz analizie istotnych dla podejmowanego rozstrzygnięcia aspektów stanu faktycznego i prawnego, jak również przedstawionych w odwołaniu argumentów, nie stwierdził, że zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie należności w oparciu o przepisy u.s.u.s. Kwestia braku informacji o obowiązku opłacania składek przez 8 lat nie jest też podstawą do umorzenia, bowiem każda osoba prowadząca działalność ma obowiązek zapoznawania się na bieżąco z obowiązującymi przepisami i dokonywanymi zmianami. Może to czynić osobiście bądź za pośrednictwem osoby, którą do tego rodzaju świadczenia usług wynajmie i upoważni. Płatnik powinien interesować się sferą prawną prowadzonej działalności, tj. czy działalność jest prowadzona w oparciu o aktualne przepisy prawne. Informacje takie zamieszczane są w Dzienniku Ustaw oraz w biuletynach prawnych. Niewiedza dotycząca obowiązujących przepisów prawnych nie uzasadnia umorzenia należności. Ponoszenie konsekwencji negatywnych rezultatów prowadzonej działalności jest rzeczą oczywistą i społecznie uzasadnioną. Organ wskazał, że obecnie skarżąca pobiera świadczenie emerytalne w kwocie 870,00 zł netto. Mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który posiada dochód w kwocie 990,00 zł netto. Zdaniem organu administracji fakt, że skarżąca pobiera świadczenie emerytalne oznacza, iż nie można uznać, że należności są całkowicie nieściągalne. Wskazane przez skarżącą zdarzenia losowe nie są także przesłanką do umorzenia. Skarżąca nie wskazała, że opieka nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwiała jej prowadzenie działalności i uzyskiwanie z niej przychodów. Zadłużenie dotyczy okresu od lutego 2006 r. do maja 2013 r. Zatem nie można uznać, że powyższe miało wpływ na powstanie zadłużenia z tytułu składek. W ocenie organu administracji problemy zdrowotne skarżącej i jej męża, które mogą być dodatkowym utrudnieniem w codziennej egzystencji, nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Ponoszenie kosztów związanych z leczeniem nie jest okolicznością pozwalającą na umorzenie. Nie udowodniono, że brakuje skarżącej środków finansowych na ten cel, np. nie przedstawiono niezrealizowanych recept. Ponadto skarżąca oświadczyła, że nie korzysta z pomocy MOPS lub innych form pomocy, co pozwala uznać, że pomimo trudnej sytuacji materialnej posiada wystarczające środki finansowe na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Gdyby sytuacja rodziny była ciężka, to zapewne taka pomoc byłaby przyznana. Zdaniem organu administracji skarżąca nie wniosła żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na umorzenie należności z tytułu składek, a powielane argumenty nie są podstawą do ich umorzenia. Organ podniósł, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest uprawniony do rezygnacji z dochodzenia należności publicznoprawnych z uwagi na fakt, że skarżąca ma problemy finansowe, czy też reguluje inne zobowiązania finansowe. Przepisy w oparciu, o które Zakład realizuje zadania jako wierzyciel, nie uprawniają do dokonywania działań mogących wpływać na polepszenie sytuacji innych wierzycieli, w szczególności cywilnoprawnych, ponieważ należności z tytułu składek korzystają ze szczególnej ochrony prawnej. Niezadowolenie z obowiązujących przepisów dotyczących ubezpieczeń społecznych w oparciu, o które działa Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie stanowi podstawy do odmiennej ich interpretacji zgodnie z oczekiwaniami. Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel publicznoprawny nie może swobodnie dysponować swoją wierzytelnością, lecz czyni to na zasadach i w sposób określony w u.s.u.s. Umorzenie należności z tytułu składek traktowane jest jako instytucja o wyjątkowym charakterze, której stosowanie uzależnione jest od zaistnienia konkretnych, wskazanych przez ustawodawcę przesłanek. Wydanie decyzji o umorzeniu należności następuje po spełnieniu określonych w ustawie przesłanek umorzenia, a Zakład nie ma podstaw do swobodnego rozszerzania zakresu zasad zdefiniowanych przez ustawodawcę. Zadłużenie, które figuruje na koncie skarżącej, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. podlega ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Obecnie nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, zatem brak jest potwierdzenia nieściągalności zobowiązań. Nawet gdyby organ egzekucyjny ustalił, że skarżąca nie posiada majątku to i tak nie oznacza, że należności z tytułu składek muszą być umorzone. Skarżąca jest właścicielem majątku nieruchomego. Zgodnie z przepisami u.s.u.s., Zakład może zabezpieczyć należności na majątku dłużnika i ma możliwość dochodzenia tych należności z przedmiotu hipoteki. ZUS wskazał, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 u.s.u.s. prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia, a nie prawny obowiązek umorzenia. Jednak w ocenie organu administracji w przypadku skarżącej nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek. W skardze na powyższą decyzję H T podniosła, że całe jej życie zawodowe było związane z rolnictwem. Regularnie i systematycznie opłacała składki na KRUS. W 2003 r. przekazała wraz z mężem gospodarstwo rolne synowi, co równało się z otrzymaniem emerytury rolniczej w KRUS. Na emeryturze prowadziła działalność gospodarczą i płaciła zryczałtowany podatek dochodowy. W okresie tym była przekonana, że będąc emerytką składki na ubezpieczenie zdrowotne przekazuje KRUS. Na skutek zaniechania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który dopiero po 8 lat poinformował ją o istniejącym zadłużeniu doszło do zaistniałej sytuacji, w której jej zadłużenie osiągnęło tak astronomiczną sumę ponad 30 000 zł. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 717 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skarga jest uzasadniona. Przystępując do rozważań wskazać należy, że art. 28 ust. 1 u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia przez Zakład należności z tytułu składek w całości lub w części na zasadach określonych w tej ustawie oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Na postawie art. 32 u.s.u.s., przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Zaskarżona decyzja dotyczy umorzenia składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres luty 2006 – maj 2013 r. Przy tak odległym okresie powstania zadłużenia obowiązkiem organu było rozważenie i umieszczenie w decyzji informacji, czy i ewentualnie za jaki okres składki uległy przedawnieniu. Obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek jest bowiem ustalenie kwoty istniejących należności składkowych, wciąż obciążających stronę, gdyż nie może toczyć się postępowanie o przyznanie ulgi w stosunku do należności, które już wygasły. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, że przedawnienie organ uwzględnia z urzędu. W tym miejscu należy wskazać, że na podstawie nowelizacji dokonanej na mocy ustawy nowelizacyjnej u.s.u.s. z 2002 r., termin przedawnienia został wydłużony z 5 do 10 lat. Zgodnie z jej art. 23 weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. Na podstawie art. 11 pkt 1 lit. a w zw. z art. 29 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. nr 232, poz. 1378) z dniem 1 stycznia 2012 r. termin przedawnienia należności z tytułu składek uległ ponownie skróceniu z 10 do 5 lat. Ponieważ bieg przedawnienia spornych należności składkowych rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma art. 27 powyższej ustawy regulujący zagadnienia intertemporalne. Zgodnie z jego ust. 1 do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. W wyroku z dnia 29 maja 2013 r., I UK 613/12 Sąd Najwyższy wskazał, że wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 przywołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Powołana regulacja oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia 5-letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub 10-letniego (liczonego od daty wymagalności składki) – zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Za każdym więc razem konieczne jest ustalenie terminu upływu przedawnienia na podstawie przepisów "starych" i "nowych" i przyjęcie terminu bardziej korzystnego, tj. przypadającego wcześniej (OSNP 2014/3/44, Lex nr 1438529). Z kolei odnośnie do art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.), dalej: "u.p.u.z.", podać należy, że początkowo przepisy te przewidywały pięcioletni okres terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zostały jednak one uchylone na mocy art. 222 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.), a od dnia 1 kwietnia 2003 r. obowiązywał jej art. 33 ust. 2, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Termin ten został wydłużony do lat 10 na mocy nowelizacji ustawy dokonanej z dniem 1 lipca 2004 r. na podstawie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Przepis ten otrzymał brzmienie, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegały przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Ten ostatni przepis został uchylony z kolei na mocy art. 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 93 ust. 2, należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten nie uległ już zmianie do chwili obecnej. Przy żadnej z omówionych powyżej nowelizacji ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych, które dotyczyłyby przedawnienia. Tym samym obowiązują w tym zakresie te same reguły, co do składek na ubezpieczenie społeczne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, uwzględniając fakt, że zaskarżona decyzja dotyczy umorzenia składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres luty 2006 – maj 2013 r., należy wskazać, że należność za luty 2006 r.,- jeśli nie nastąpiły zdarzenia uzasadniające zawieszenie biegu terminu przedawnienia, jego przerwanie – uległa przedawnieniu według "starych" zasad w marcu 2016 r., a więc jeszcze przed wydaniem przez organ decyzji w dniu[...] r. (będzie miał do niej zastosowanie ust. 2, a nie ust. 1 art. 27 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców). W przypadku osób fizycznych, opłacających składkę wyłącznie za siebie, termin płatności składki przypada bowiem 10 dnia następnego miesiąca (art. 47 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s.). Składki stają się wymagalne, w terminie ich płatności. Z akt sprawy nie wynika aby organ rozważał kwestie przedawnienia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wypowiedział się, czy i w jakim zakresie należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego nie przedawniły się, czy są nadal wymagalne, czy miały miejsce okoliczności mające wpływ na bieg terminu przedawnienia (jego przerwanie, zawieszenie) i nie wyjaśnił, dlaczego tego nie uczynił. Na obowiązek wypowiedzenia się organu administracji w tej kwestii zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14. Już z tego powodu skargę należało uwzględnić, przyjmując za podstawę działania sądu art. 134 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do kwestii zasadności stanowiska organu administracji zajętego w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, zauważyć trzeba, że u.s.u.s. (art. 28 ust. 1 u.s.u.s.) przewiduje możliwość umorzenia przez Zakład należności z tytułu składek w całości lub w części na zasadach określonych w tej ustawie oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4 u.s.u.s.). Na postawie art. 32 u.s.u.s., przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. W myśl art. 28 ust. 2 u.u.s.u. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący. Stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zadłużenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2007 r., V SA/Wa 1231/07). Zasadą jest więc, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.). Jednakże w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania takich należności ustawodawca doprecyzował, iż przy określaniu przesłanek mających uzasadniać umorzenie, należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., który dotyczy umorzenia składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami, wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06). Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Niewątpliwie do płatników składek na ubezpieczenie społeczne zalicza się przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacenia składek na swoje ubezpieczenie społeczne. W orzecznictwie podkreśla się, że przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (por. wyroki NSA: z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 21 stycznia 2009 r., II GSK 650/08; z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13; z 9 kwietnia 2015 r., II GSK 406/14). Poza sporem pozostaje, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja taka podlega jednak pełnej kontroli sądowej. Ustawodawca nie pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny. W sprawach dotyczących umorzenia składek konieczne jest także stosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine, ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., II GSK 301/06). Użyty w art. 28 ust. 1 i ust. 3a zwrot "składki mogą być umarzane" w sytuacjach określonych w tych przepisach należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma prawa składek umarzać. Jednak ustalenie istnienia przesłanek umorzenia określonych w ustawie lub rozporządzeniu nie pozwala na podjęcie decyzji odmownej z powołaniem się wyłącznie na uznanie administracyjne, bowiem każde takie rozstrzygnięcie podjęte bez wnikliwej analizy obu omawianych interesów będzie naruszać art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, iż opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09). Wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Charakter uznaniowy decyzji wymaga zatem przeprowadzenia analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie nie można oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13 i II GSK 2377/13). Istotną dyrektywę stanowi to, że zawsze należy brać pod uwagę, z punktu widzenia omawianych przesłanek umorzenia, nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuację finansową wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (por. wyroki NSA: z 14 maja 2014 r., II GSK 384/12; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14). W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca i jej mąż dysponują stałym dochodem w postaci świadczeń emerytalnych w łącznej wysokości 1 860 zł netto, z którego możliwe jest prowadzenie egzekucji. W związku z tym nie zachodzi przypadek całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Jednakże w ocenie sądu dokonana przez organ administracji ocena zebranego materiału dowodowego jest pobieżna, niepełna, a wyciągnięte wnioski nie uwzględniają przedstawionego wyżej rozumienia przepisów prawa materialnego - § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Organ administracji, wydając zaskarżoną decyzję nie wywiązał się należycie z obowiązku powtórnego rozpatrzenia podania (wniosku) skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istotą postępowania odwoławczego (tu odpowiednio: postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji wydanej uprzednio i odnieść się do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Sąd podkreśla, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub nie dokonał ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Fakultatywny charakter umorzenia nie uzasadnia odstąpienia od prowadzenia postępowania dowodowego oraz braku ustosunkowania się do zarzutów strony. Przy wydawaniu tego rodzaju decyzji organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero przeprowadzona w ten sposób analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Według ogólnie dostępnych informacji na stronie internetowej Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z 7 i 9 kwietnia 2016 r. w 2015 r. minimum egzystencji, jako miara tzw. skrajnego ubóstwa w gospodarstwie emeryckim 2-osobowym wynosiło razem 860,06 zł, na osobę 430,03 zł, zaś minimum socjalne w gospodarstwie emeryckim 2-osobowym wynosiło razem 1 792,54 zł, na osobę 896,27 zł. Z oświadczenia skarżącej wynika, że dochód jej i męża wynosi łącznie 1 860 zł, na osobę 930 zł, a więc przekracza minimum egzystencji oraz nieznacznie minimum socjalne. Z oświadczenia skarżącej o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej z dnia 24 marca 2016 r. wynika, że stałe wydatki skarżącej związane z utrzymaniem wynoszą: z tytułu opłat eksploatacyjnych (energia elektryczna, gaz, woda, itp.) – 500 zł, z tytułu kosztów związanych z leczeniem (np. wykup leków, badania, wizyty lekarskie) – 200 zł. Koszt ubezpieczenia domu wynosi 650 zł rocznie. Na podstawie oświadczenia skarżącej organ administracji stwierdził, że skarżąca nie korzysta z pomocy MOPS lub innych form pomocy. Problemy zdrowotne skarżącej i jej męża mogą być dodatkowym utrudnieniem w codziennej egzystencji, lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności, podobnie jak ponoszenie kosztów związanych z leczeniem. Organ administracji za nieudowodnione uznał, że skarżącej brakuje środków finansowych na leczenie, gdyż nie przedstawiono niezrealizowanych recept. W ocenie sądu z akt sprawy nie wynika jednak, aby organ administracji podjął ze swojej strony działania mające na celu wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości w tym zakresie. Chociaż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedstawiając stan faktyczny sprawy, organ administracji skoncentrował się bardzo na podkreśleniu, iż zapewnił skarżącej czynny udział w postępowaniu, to nie zwracał się do skarżącej o udzielenie jakichkolwiek wyjaśnień odnośnie sytuacji, w jakiej się aktualnie znajduje. W wezwaniu z dnia 31 marca 2016 r. organ administracji pouczył wprawdzie skarżącą o treści przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie oraz obciążającym ją ciężarze udowodnienia stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, lecz w sposób bardzo ogólny wskazał na możliwość przedłożenia "wszystkich dokumentów potwierdzających sytuację materialną i bytową zasługujących zdaniem wnioskodawcy na uwzględnienie (kserokopie oraz oryginały do wglądu)" oraz "Oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nie prowadzącej działalności gospodarczej". W wezwaniu tym organ administracji nie wskazał nawet przykładowo rodzajów dokumentów, które mogłyby stanowić dowody mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że ewentualne wątpliwości stanowiły argumenty za odmową uwzględnienia wniosku skarżącej. Organ administracji w swoich rozważaniach pominął specyfikę choroby męża skarżącej i nie wykazał, że analiza sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej w odniesieniu do wysokości zadłużenia (32 369,97 zł) uzasadnia stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż skarżąca ma 69 lat. Mąż skarżącej ma 73 lata i jest przewlekle chory na cukrzycę. Zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 4 lutego 2010 r. mąż skarżącej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Mąż skarżącej wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie. Wymaga także korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Nadto mąż skarżącej wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W ocenie sądu stan zdrowia męża skarżącej został udokumentowany w wystarczającym stopniu, aby uznać, że wydatki związane z leczeniem jej męża mają charakter stały. Obciążenie skarżącej i jej męża tymi wydatkami ma charakter oczywisty. Wskazać także należy, iż chociaż organ administracji uznał na podstawie oświadczenia skarżącej, że skarżąca posiada nieruchomość, na której możliwe jest zabezpieczenie należności i ich dochodzenie z przedmiotu hipoteki, to analiza akt administracyjnych nie potwierdza jednak, aby skarżąca była właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości (informacja o nieruchomościach i dokonanych zabezpieczeniach hipotecznych z dnia 5 kwietnia 2016 r., brak wskazania w oświadczeniu z dnia 24 marca 2016 r., że obciąża ją z tego tytułu obowiązek podatkowy). Organ administracji nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w tym zakresie. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ administracji rozpoznając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zweryfikował decyzji z dnia 2 maja 2016 r. w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, a dotyczącym zbadania wysokości zadłużenia w kontekście ewentualnego przedawnienia należności, nie usunął wątpliwości dotyczących stanu faktycznego sprawy. Organ administracji, wydając zaskarżoną decyzję oparł się wyłącznie na materiale dowodowym powołanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Nie przedstawił konkretnych rozważań uzasadniających twierdzenie, iż spłata należności w kwocie 32 369,97 zł nie zagrozi egzystencji skarżącej i jej męża. Organ administracji nie rozważył, czy w sytuacji wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania należnych składek wraz odsetkami skarżąca nie będzie zmuszona do korzystania z pomocy państwa i czy skarżąca oraz jej mąż nie zostaną pozbawieni możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w tym związanych z ochroną zdrowia. Tymczasem w sytuacji, kiedy organ odmawia umorzenia należności, jego obowiązkiem jest wskazać wyraźnie, co jest podstawą prognozy, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości posiadania jakiegokolwiek dochodu (w tym wypadku emerytury), ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. W tej sytuacji, w ocenie sądu, zaskarżona decyzja – na obecnym etapie – nosi przymiot dowolności. Odmowa umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami z powołaniem się na uznaniowych charakter takiej decyzji jest w tym wypadku przedwczesna i narusza art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przed podjęciem decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych powinien dokonać oceny możliwości płatniczych zobowiązanego w aspekcie realnych i faktycznych możliwości spłaty zadłużenia bez zagrożenia jego egzystencji. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 października 2007 r., II GSK 176/07 i z dnia 19 czerwca 2015 r., II GSK 1124/14, że konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, jakie zdaniem organu byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia. Zatem w każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, natomiast ogólniki nie przystające do ustalonych okoliczności nie powinny być akceptowane. Organ powinien mieć także na względzie, że z punktu widzenia interesu społecznego nie jest zasadne pozbawienie zobowiązanego wszelkiej możliwości wyjścia z trudnej sytuacji życiowej w celu doprowadzenia do zapłaty choćby części zaległej należności. Odmowa umorzenia należności, powodująca narastanie zadłużenia, zniechęca do podjęcia starań o powrót do samodzielnej egzystencji, pogrąża w nieodwracalnym ubóstwie i bezradności oraz zmusza do korzystania z pomocy społecznej, co jak wskazano wyżej nie jest zgodne z interesem publicznym (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r., II GSK 1124/14). Poza granicami niniejszej sprawy pozostają natomiast kwestie związane z okolicznościami powstania zadłużenia w opłacaniu składek przez skarżącą. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ administracji przede wszystkim ustali, czy nie doszło do przedawnienia należności i w jakim ewentualnie zakresie. Organ administracji dokona także ustaleń w zakresie ważnego interesu skarżącej, w tym jej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej. Rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy i oceni możliwości płatnicze skarżącej, a wnioski przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. k.p.