III SA/Łd 604/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. K. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...]. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: przywrócić termin do wniesienia skargi. a.l. Pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. J. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...], nr [...] podjętą w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W skardze strona zawarła jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wskazując na zasadność wniosku pełnomocnik skarżącego wskazał, iż przedmiotowa uchwała, doręczona jego mocodawcy bezpośrednio po jej podjęciu w dniu [...], nie zawierała stosownego pouczenia o przysługującym prawie do wniesienia w terminie 7 dni skargi do sądu administracyjnego. Powyższe w ocenie strony skarżącej skutkowało brakiem biegu terminu do wniesienia skargi. Z nadesłanego do sądu dokumentu pełnomocnictwa wynika, że zostało ono udzielone 26 czerwca 2017 r. (k. 26 akt sądowych). W odpowiedzi na wniesioną skargę Rada Gminy O. wnosiła o jej odrzucenie, ewentualnie z ostrożności procesowej o oddalenie skargi. Odnośnie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi organ wnosił o jego odrzucenie bądź wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia uchybionego terminu. W ocenie Rady Gminy O. przepis art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. :Dz.U. z 2017 r. poz. 15), odnoszący się do przysługującego prawa wniesienia skargi na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego, nie nakłada na ten organ obowiązku pouczenia radnego o sposobie i terminie wniesienia skargi. Taki obowiązek nie wynika także z żadnego innego przepisu obowiązującego prawa. Ponadto Rada wskazała, że skarżący miał pełną wiedzę zarówno o przysługującym mu uprawnieniu do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, jak i o terminie przewidzianym do jej wniesienia. Świadczy o tym choćby wypowiedź skarżącego udzielona redaktorowi tygodnika "A" – D. G., obecnej na posiedzeniu Rady w dniu [...] Organ wskazał na przytoczoną w artykule prasowym wypowiedź skarżącego, która ukazała się w wydaniu tygodnika z dnia 14 czerwca 2017 r. Nr 24 (1250), cyt. "Zachowałem się zgodnie ze wskazaniem mojego prawnika- mówi nam J. K.. Adwokat pisze odwołanie do wojewody [...], w której dopatrzył się uchybień prawnych oraz wnosi skargę do sądu. W podjętej uchwale nie ma pouczenia o sposobie odwołania. Zgodnie z prawem mam na to 7 dni". Powyższa wypowiedź w ocenie organu dowodzi, że skarżący przed upływem 7 dniowego terminu do wniesienia skargi, to jest 16 czerwca 2017 r. miał pełną wiedzę, co do sposobu i terminu wniesienia skargi, a ponadto korzystał już pomocy profesjonalnego pełnomocnika, który miał przygotować skargę do sądu administracyjnego. W toku rozpoznawania przez sąd wniosku skarżącego o przywrócenie uchybionego terminu, organ pismami procesowymi z dnia 9 sierpnia 2017 r. oraz z dnia 24 sierpnia 2017 r. podtrzymując dotychczasowe stanowisko, co do zasadności żądania odrzucenia wniosku strony o przywrócenie terminu, ewentualnie wydania w tym zakresie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, wnosił o zobowiązanie skarżącego do przedłożenia billingów połączeń telefonicznych wykonywanych z jego numeru telefonu, za okres 5-27 czerwca 2017 r. i przeprowadzenie z tych billingów dowodu na okoliczność, czy skarżący przeprowadzał we wskazanym okresie rozmowy z dziennikarzem "A", pracownikiem [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł., pracownikiem Biura Wyborczego w S. lub też ze swoim pełnomocnikiem, co zdaniem organu pozwoliłoby zweryfikować wiarygodność twierdzeń skarżącego w zakresie posiadanej wiedzy o przysługującym prawie i trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto na tę samą okoliczność organ wnosił o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków: W. W. (Redaktora Naczelnego tygodnika "A"), D. G. (autora artykułu prasowego z dnia 14 czerwca 2017 r.), jak również I.K. (Dyrektora Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. ) oraz W. L. (pracownika Biura Komisarza Wyborczego w S.), a w razie konieczności o przeprowadzenie konfrontacji na podstawie art. 272 w zw. z art. 304 k.p.c. oraz w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.). Pismem procesowym z dnia 2 sierpnia 2017 r., stanowiącym odpowiedź na zarządzenie sądu z dnia 20 lipca 2017 r. o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, iż datą ustania przyczyny uchybienia jest dzień 26 czerwca 2017 r., w którym skarżący stawił się w siedzibie jego kancelarii i przedłożył zaskarżoną uchwałę oraz egzemplarz tygodnika "A" z dnia 22 czerwca 2017 r., w którym zamieszczony został artykuł zatytułowany "Komisarz dopatrzył się uchybienia prawnego". Z treści artykułu wynikało, iż zdaniem Dyrektora Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w S. niezbędnym elementem uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego jest pouczenie, co do przysługującego prawa i trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W trakcie tego spotkania pełnomocnik poinformował skarżącego o przysługujących mu w tym zakresie uprawnieniach. Ponadto pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że jego klient po podjęciu przez Radę Gminy O. uchwały z dnia [...] nie występował z żadnym pismem zarówno do Komisarza Wyborczego, jak i Wojewody [...]. Skarżący zaprzecza także, jakoby cytowana w artykule tygodnika "A" z dnia [...] wypowiedź, świadcząca o posiadaniu przez niego wiedzy, co do terminu wniesienia skargi do sądu, pochodziła od niego samego. Oświadczył, że treść tego artykułu nie była autoryzowana przez skarżącego. Z nadesłanego do akt sprawy, w odpowiedzi na zapytanie sądu, pisma procesowego Komisarza Wyborczego w S. z dnia 17 sierpnia 2017 r. wynika, że skarżący nie zwracał się do Komisarza o interwencję w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego, jak również nie był informowany przez Komisarza o przysługujących mu środkach zaskarżenia, jak i terminach przewidzianych do ich wniesienia. Komisarz Wyborczy wyjaśnił nadto, że po otrzymaniu zaskarżonej uchwały skierował do Przewodniczącego Rady Gminy O. pismo z dnia 20 czerwca 2017 r., w którym stwierdził, że uchwała nie zawierała koniecznego elementu jakim jest pouczenie o prawie i sposobie wniesienia skargi. Skarżący nie był także informowany o przysługujących mu środkach zaskarżenia przez Wojewodę [...], co wynika z nadesłanego do Sądu pisma Dyrektora Wydziału Prawnego, Nadzoru i Kontroli Wojewody [...] z dnia 23 sierpnia 2017 r. Ponadto, jak wynika z odpowiedzi udzielonej przez Redaktora Naczelnego tygodnika "A" – W. W. z dnia 31 sierpnia 2017 r., zawarta w artykule z dnia [...] wypowiedź radnego nie była autoryzowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi jest merytorycznie uzasadniony i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy O. z dnia [...], nr [...] podjęta w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – J. K. została, stosownie do wymogu art. 383 § 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 15), doręczona zainteresowanemu niezwłocznie po jej podjęciu na sesji Rady, to jest w dniu [...], co wynika zarówno z treści wniesionej skargi, jak i z załączonego do akt sprawy protokołu sesji Rady Gminy O. z dnia [...] (akta administracyjne k. bez numeru). Uchwała nie zawierała pouczenia o przysługującym stronie prawie i trybie złożenia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast skarga J. K. na powyższą uchwałę została złożona, za pośrednictwem Rady Gminy O. w dniu 27 czerwca 2017 r., a więc z uchybieniem terminu 7 dniowego terminu, przewidzianego w art. 384 § 1 ustawy Kodeks wyborczy. Zgodnie z treścią art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 87 § 1, § 2 i § 4 p.p.s.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w okresie siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Równocześnie też z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy i może być zastosowana jedynie wtedy, gdy wszystkie określone w nich przesłanki zostaną spełnione łącznie. Samo złożenie wniosku przez zainteresowanego we wskazanym terminie oraz dokonanie czynności, dla której zakreślony był termin, nie jest wystarczającą przesłanką przywrócenia uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej. Konieczne jest bowiem uprawdopodobnienie przez wnioskodawcę, że nie ponosi on winy w niedochowaniu terminu. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności koniecznym jest odniesienie się do kwestii zachowania przez wnioskującego 7 dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania uchybionej czynności procesowej, o którym mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a. Jak już wcześniej wskazano, zgodnie z oświadczeniem strony skarżącej momentem ustania przyczyny uchybienia terminu był dzień 26 czerwca 2017 r., w którym to skarżący korzystając z porady profesjonalnego pełnomocnika, powziął wiadomość o przysługującym mu uprawnieniu zaskarżenia, w terminie 7 dni, przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego. W konsekwencji powyższego zestawienie wyżej wskazanej daty i daty złożenia skargi w Urzędzie Gminy O. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej złożenia (27 czerwca 2017 r.) pozwala uznać, że skarżący dochował terminu, o którym mowa w art. 87 § 1 p.p.s.a. Artykuł prasowy, na który powołuje się Rada Gminy O., z którego wynika, że skarżący już wcześniej posiadał wiedzę o sposobie i terminie złożenia skargi, ukazał się w dniu 14 czerwca 2017 r. , co oznaczałoby, że skarżący nie dochował 7 dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Jednak z odpowiedzi udzielonej przez Redaktora Naczelnego tygodnika "A" wynika, iż skarżący nie autoryzował swojej wypowiedzi dla prasy. Natomiast pełnomocnik skarżącego stwierdził, że J. K. w sposób niebudzący wątpliwości o terminie i trybie zaskarżenia uchwały dowiedział się dopiero w dniu 26 czerwca 2017 r., a 27 czerwca 2017 r. skarga została złożona. Powyższe pozwala więc przyjąć, że skarżący uprawdopodobnił zachowanie 7 dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę. Brak jest bowiem podstaw do zakwestionowania twierdzenia skarżącego, że z uwagi na otrzymywane różne informacje, co do terminu, w którym przysługuje mu prawo zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, pochodzące z różnych, nieurzędowych źródeł, zdecydował się skorzystać z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, który poinformował go, iż termin ten wynosi 7 dni. Informację tę skarżący uzyskał dopiero w dniu 26 czerwca 2017 r. Zdaniem Sądu w sprawie spełniona także została przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z ukształtowanym poglądem sądów administracyjnych przy ocenie braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod uwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie danej czynności w terminie, lecz również okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy winien być zatem oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy (por. postanowienia NSA z dnia: 14 stycznia 2015 r., II OZ 1404/14; 20 stycznia 2015 r., II GZ 896/14; 12 lutego 2015 r., I OZ 91/15; 17 lutego 2015 r., I OZ 104/15 – www.cbois.nsa.gov.pl). Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Sąd rozpoznający przedmiotowy wniosek podziela pogląd części orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym na organie uchwałodawczym jednostki samorządu terytorialnego ciąży obowiązek pouczenia radnego o przysługujących mu środkach zaskarżenia i sposobie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podejmowaną w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Pouczenie takie powinno stanowić nieodzowny element uchwały w świetle wyrażonych w art. 7 Konstytucji RP konstytucyjnych zasad państwa prawa oraz działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa mimo, iż Kodeks Wyborczy takiego obowiązku wprost nie przewiduje (por. postanowienia NSA z dnia 1 lutego 2012 r., II OZ 34/12; z dnia 9 czerwca 2014 r., II OZ 443/14 – www.cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący dochował należytej staranności w dbałości o własne interesy, a co za tym idzie uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. W sprawie, jak już wcześniej wskazano bezspornym jest, iż doręczona skarżącemu uchwała Rady Gminy O. z dnia [...] podjęta w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego –J. K. nie zawierała koniecznego pouczenia, co do przysługującego mu prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jak i co do trybu i terminu wniesienia tej skargi. Tym samym skarżący, jako osoba nie posiadająca wykształcenia prawniczego, wobec otrzymywanych sprzecznych informacji, co do prawa, jak i terminu zaskarżenia przedmiotowej uchwały, pochodzących z różnych, niesprawdzonych źródeł, jak wynika z pisma procesowego pełnomocnika skarżącego z dnia 2 sierpnia 2017 r., mógł pozostawać w błędnym przekonaniu, o możliwości bezterminowego zaskarżenia uchwały, tak jak jest to w przypadku skargi określonej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446). W ocenie Sądu błędne pouczenie strony postępowania, w zakresie przysługującego jej środka zaskarżenia, bądź też brak takiego pouczenia (co miało niniejszej sprawie) nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do wadliwego pouczenia. W takich sytuacjach strona postępowania, przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, winna mieć możliwość skutecznego uchylenia się od następstw uchybienia terminu powstałych wskutek zastosowania się do błędnego pouczenia. W postępowaniu sądowoadministracyjnym takim środkiem prawnym jest niewątpliwie wniosek o przywrócenie terminu do dokonania uchybionej czynności, na podstawie art. 86 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do wniosków dowodowych organu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z treści przywołanego art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika zatem, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów np. dowodu z zeznań świadka, przesłuchania stron, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne. Sąd administracyjny bowiem orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Tak więc postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił zgłoszonych przez organ wniosków dowodowych. Ponadto, co istotne, jak już wcześniej wskazano strona wnioskująca o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania czynności procesowej, stosownie do treści art. 87 § 2 p.p.s.a jest zobowiązana jedynie do uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, co nie jest tożsame z wymogiem udowodnienia wszystkich okoliczności faktycznych przemawiających za uwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., II GZ 154/14 – www.cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 86 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu. E.C.