III SA/Łd 678/19

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 roku sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. o cofnięciu T.K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, wynikającego z prawa jazdy kategorii B i C oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2017 roku T.K. został skierowany na badania lekarskie w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Ł. w zakresie prawa jazdy kategorii B i C z powodu istnienia uzasadnionych zastrzeżeń co do jego stanu zdrowia. Ostatecznym orzeczeniem lekarskim lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców z Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z 21 lutego 2019 r. nr [...] stwierdzono u T.K. istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kategorii B i C. W związku z powyższym decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.), Starosta [...] orzekł o cofnięciu T. K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, wynikającego z prawa jazdy kategorii B i C oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. T. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił jej naruszenie art.6, art. 7, art. 7a, art. 11, art. 75, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego t.j. Dz. U z 2019 r, poz.341 ze zm.) – dalej "k.p.a.", a także art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Wniósł także o dopuszczenie dowodów w postaci: dwóch opinii jego zakładów pracy na okoliczność zajmowania odpowiedzialnego stanowiska i rzetelnego wywiązywania się z obowiązków, zaświadczenia lekarskiego na okoliczność jego dobrego stanu zdrowia i zdolności do wykonywania pracy, zaświadczenia lekarskiego z poradni leczenia uzależnień, oraz zeznania podatkowego za 2018 rok na okoliczność wykonywania pracy zarobkowej. Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym podjęta przez starostę na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami nie należy do kategorii decyzji uznaniowych, w związku z czym organ administracji publicznej, stosując przepisy obowiązany jest do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Ocena, czy u kierowcy występują przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, leży w gestii uprawnionych lekarzy, wykonujących stosowne badania w upoważnionych do tego jednostkach. Bez tych orzeczeń lub sprzecznie z nimi organ nie może dokonywać samodzielnych ocen co do tego, czy kierowca - ze względu na stan zdrowia - jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ zauważył, że w rozpatrywanej sprawie strona skorzystała z procedury odwoławczej od orzeczenia lekarskiego pierwszej instancji przewidzianej w art. 79 ust.4 ustawy o kierujących pojazdami. Załączone do akt orzeczenie lekarskie, w którym stwierdzono istnienie u odwołującego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, nie pozostawia wątpliwości, zarówno co do tego, iż zostało ono wydane przez lekarza uprawnionego do badań kierowców oraz co do jego treści. Z uwagi na fakt, iż organ związany jest orzeczeniem lekarskim i nie ma podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tego orzeczenia - w ocenie Kolegium - cofnięcie skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi było w przedmiotowej sprawie obligatoryjne, co prawidłowo stwierdził organ I instancji. Organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione zarzuty odwołania, podkreślając że sprowadzają się one do polemiki strony z zawartym w orzeczeniu lekarskim stwierdzeniem o istnieniu przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Zdaniem organu niezależnie od subiektywnych i pozytywnych odczuć samego odwołującego co do jego stanu zdrowia, wydane orzeczenie lekarskie wskazuje bezsprzecznie na istnienie u niego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, a w konsekwencji na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniami odwołującego, jakoby w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do cofnięcia tych uprawnień. Jednocześnie organ rozpatrujący odwołanie zaznaczył, że ostateczne orzeczenie lekarskie wydane w oparciu o przepisy ustawy nie podlega merytorycznej weryfikacji medycznej przez organ administracji w prowadzonym postępowaniu w sprawie o cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Orzeczenie to wiąże organ administracji, który nie ma kompetencji do podważania zawartych w nim ustaleń. Jest to bowiem orzeczenie wydane w następstwie badań lekarskich przeprowadzonych na podstawie art. 75 i następnych ustawy o kierujących pojazdami, tj. orzeczenie wydane na warunkach, w trybie i przez lekarzy oraz jednostki określone w tych przepisach, oraz w wydanym na podstawie art. 81 ustawy o kierujących pojazdami rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. W tej sytuacji nie stanowią kontr dowodu w sprawie żadne inne zaświadczenia lekarskie wydawane przez lekarzy spoza uprawnionych placówek na okoliczność dobrego stanu zdrowia odwołującego, a także dokumentacja pracownicza odnosząca się do należytego wywiązywania z obowiązków służbowych, podobnie jak opinia partnerki życiowej, PIT dotyczący uzyskiwanych dochodów, czy własne wyjaśnienia strony. Obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa są jednoznaczne i wprost wskazują na jakiej podstawie organ administracji cofa kierowcy uprawnienia, a te dowody w przedmiotowej sprawie zostały przez organ zgromadzone i są one dla strony negatywne. Odnosząc się do wniosku strony o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji kolegium odwołało się do art. 108 § 1 k.p.a. Zdaniem organu w sytuacji, w której brak jest podstaw do uchylenia decyzji o cofnięciu uprawnień, brak jest podstaw do wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji administracyjnej. Brak rygoru oznaczałby bowiem, że dopóki decyzja nie stanie się ostateczna strona mogłaby kierować pojazdami, przed zakończeniem toczącego się postępowania administracyjnego, co stanowiłoby zaprzeczenie istoty i roli tego przepisu prawa, który ma gwarantować bezpieczeństwo kierowców, którzy utracili predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych a także wszystkich innych użytkowników dróg. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wniósł T.K. reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia wyrażający się w przyjęciu, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje ponad wszelką wątpliwość, iż u skarżącego nie występuje uzależnienie od alkoholu; 2. art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje ponad wszelką wątpliwość, iż u skarżącego nie występuje uzależnienie od alkoholu, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia wyrażający się w cofnięciu skarżącemu T.K. uprawnień do kierowania pojazdami; 3. art. 76 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania dowodowego przeciwko dokumentowi urzędowemu w postaci orzeczenia lekarskiego w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, iż orzeczenie to jest niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia wyrażający się w cofnięciu skarżącemu T. K. uprawnień do kierowania pojazdami. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie podkreślenia wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem kontroli tej działalności pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega przede wszystkim, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu materialnemu określającemu zasady cofania uprawnień do kierowania pojazdami i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r. o cofnięciu T.K. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, wynikającego z prawa jazdy kategorii B i C. Podstawę cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, w myśl którego starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Treść cytowanego przepisu jest jednoznaczna i nie wywołuje w orzecznictwie większych wątpliwości. Z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami wynika dla starosty obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Trzeba wyraźnie wskazać, że decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzje wydawane w trybie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy, stanowią akty o charakterze związanym, czyli takie, które nie zależą od uznania organu. Organ w przypadku stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem ma bowiem nie tylko prawo lecz i bezwzględny obowiązek wydać decyzję o określonej w przepisie treści (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 stycznia 2015 r., III SA/Kr 1589/14, LEX nr 1625650, wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 grudnia 2014 r., II SA/Bd 1269/14, LEX nr 1642820, wyrok WSA w Gorzewie Wielkopolskim z 20 kwietnia 2017 r. II SA/Go 1044/16 LEX nr 2281703). Należy również wskazać, że postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy prowadzone jest przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje, a organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której stanowi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, nie mają prawnej możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia lekarskiego, zarówno pod względem jego treści, jak i procedury, w której zapadło. Zauważyć przy tym należy, że szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badania lekarskiego, jak również zakres badań lekarskich oraz jednostki uprawnione do przeprowadzania badań określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2014 r. poz. 949) - obowiązującym w danie orzekania przez organy obu instancji. Zgodnie z § 10 ust. 1 tego rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o kierujących pojazdami, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Jak stanowi art. 79 ust. 2 powołanej ustawy, uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. Podkreślić należy, że osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. Zgodnie z § 11 pkt 2 rozporządzenia, jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o kierujących pojazdami, w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy są tylko konkretnie oznaczone i wymienione w tym przepisie jednostki orzecznicze o wyższym poziomie referencyjnym, w tym Instytut Medycyny Pracy im. A w Ł. W rozstrzyganej sprawie skarżący skorzystał z przedstawionej procedury odwoławczej. Odwołał się od orzeczenia lekarskiego wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Ł. w dniu [...] listopada 2018 r. nr [...] stwierdzającego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, w wyniku czego wydane zostało orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy im. A w Ł. nr [...] z [...] roku stwierdzające u skarżącego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Zgodnie z 79 ust. 7 ustawy o kierujących pojazdami orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne, a organ administracji jest związany jego treścią. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że orzeczenie to nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Zatem, orzeczenia lekarskie wydane przez uprawnione jednostki medyczne nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez te organy postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (por. wyroki NSA z dnia 16 października 2013 r., I OSK 952/12, LEX nr 1396546, z dnia 22 czerwca 2009 r., I OSK 840/08, z dnia 17 marca 2005 r., I OSK 1273/04, z dnia 23 marca 2017 r., I OSK 2195/16; z dnia 26 lipca 2016 r., I OSK 2646/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., OSK 1273/04, LEX nr 189224). W świetle powyższych uwag należy uznać, że szczególna procedura wydawania i weryfikacji orzeczeń lekarskich ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie bowiem, związanego z takim dokumentem domniemania prawdziwości, tzn. zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do omawianego orzeczenia lekarskiego możliwe jest w zasadzie jedynie przy zastosowaniu powyżej wskazanej procedury przeprowadzania badań lekarskich. W konsekwencji organ winien uwzględnić późniejsze orzeczenie lekarskie, weryfikujące orzeczenie wcześniejsze – czy to na skutek wniosku o ponowne przeprowadzenie badania, czy też w wyniku badania przeprowadzonego w związku z nadejściem terminu następnego badania, wskazanego w poprzednim orzeczeniu – pod warunkiem, że orzeczenie takie będzie wydane przez uprawniony podmiot, na warunkach i w trybie określonych w rozporządzeniu. Tym samym organ nie jest władny uwzględniać – jako przeciwdowodu, o jakim mowa w art. 76 § 3 k.p.a. – orzeczeń, zaświadczeń lub wyników badań lekarskich wykonanych przez inne podmioty medyczne lub w innym trybie. Takie dokumenty mogły być przedkładane i uwzględniane jedynie w ramach wyżej opisanej procedury diagnostyczno-orzeczniczej, unormowanej w rozporządzeniu z 2014 r., którą wieńczyło wydanie ostatecznego orzeczenia lekarskiego i przesłanie jego kopii właściwemu staroście (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. I OSK 3143/15, dostępne w CBOSA). Natomiast starosta – wszczynający na podstawie takiego orzeczenia lekarskiego postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami – nie jest już władny dokonywać, w toku prowadzonego postępowania, weryfikacji takiego orzeczenia w oparciu o inne środki dowodowe. Jak to już bowiem wyżej wskazano, w postępowaniu o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami ustawodawca postawił określone wymagania orzeczeniu lekarskiemu jako dowodowi, na podstawie którego orzekają organy administracji – musi być ono wystawione przez uprawnionego lekarza (spełniającego wymagania określone w art. 77 ust. 1 u.k.p., wpisanego do ewidencji uprawnionych lekarzy prowadzonej przez marszałka województwa) i w trybie określonym w rozporządzeniu z 2014 r. Powyższe stwierdzenie nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu, co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak, jak to już wyżej wskazano, tego rodzaju dowód może pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia działających w określonym trybie, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 2388/14, wyrok NSA 28 maja 2019 r. I OSK 1856/17- dostępne w CBOSA).Wobec powyższego, zdaniem sądu, orzeczenie lekarskie wydane 21 lutego 2019 r. przez Instytut Medycyny Pracy im. A w Ł. i nie mogło zostać skutecznie zakwestionowane poprzez przeprowadzenie dowodów wskazanych przez skarżącego. Tym samym pozytywne opnie dotyczące skarżącego pochodzące z jego zakładów pracy, ani zaświadczenie lekarskie potwierdzające okoliczność jego dobrego stanu zdrowia i zdolności do wykonywania pracy, czy zaświadczenia lekarskiego z poradni leczenia uzależnień, nie mogły stanowić przeciwdowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego jakim jest ostateczne orzeczenie lekarskie wydane 21 lutego 2019 r. przez Instytut Medycyny Pracy im. A w Ł. Reasumując sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania wskazywanych w skardze, tj art. 7, art. 76 § 3, art. 80 k.p.a., bowiem organy dysponując ostatecznym orzeczeniem lekarskim jednostki orzeczniczej nie miały podstaw do jego kwestionowania, jak również nie miały możliwości prowadzenia odrębnego postępowania w zakresie nim objętym. Wobec jednoznacznej treści orzeczenia lekarskiego, zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami obowiązkiem organu było wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. dc