III SA/Łd 988/20

Dnia 2 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Mokrsko z dnia 28 stycznia 2020 roku nr XV/90/20 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg stwierdza nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. W dniu 28 stycznia 2020 r. Rada Gminy Mokrsko podjęła uchwałę nr XV/90/20 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej "u.s.g." oraz art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej "u.d.p.". Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.: art. 40 ust. 9 u.d.p. przez pominięcie w § 2 ust. 3 uchwały wskazania dokładnej wysokości stawki opłaty za zajęcia 1 m2 za każdy dzień zajęcia powierzchni chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Mokrsko w zaskarżonej części. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej uchwale rada gminy w sposób istotny dokonała naruszenia przepisu 40 ust. 9 u.d.p. Zdaniem Prokuratora w § 2 ust. 3 uchwały nie określono dokładnej stawki, jaka ma zastosowanie do zajęcia chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych w odniesieniu do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Odniesienie do ust. 2 bez wskazania jego punktu, mając na uwadze, że w § 2 ust. 2 są wskazane trzy różne wysokości stawek, zdaniem skarżącego, nie jest wystarczające. W ust. 2 § 2 uchwały wskazano trzy wysokości stawek w zależności od procentowej wielkości zajętej szerokości jezdni, co jest zgodne z art. 40 ust. 9 pkt 3 u.d.p. Jednak zgodnie z tym przepisem ustawy, wysokość stawki może być zróżnicowana i zależeć od procentowej wielkości zajmowanej szerokości, ale tylko w odniesieniu do jezdni. Kryterium zróżnicowania wysokości stawki w zależności od procentowej wielkości zajmowanej powierzchni nie dotyczy pozostałych elementów pasa drogowego takich jak chodniki, place, zatoki postojowe i inne. Wskazane w art. 40 ust. 9 pkt 2 kryterium dotyczy tylko rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, bez względu na procentową wielkość zajętej jego powierzchni. Zatem ustalając wysokość stawki dziennej za zajęcie takich elementów pasa drogowego jak: chodniki, place, zatoki postojowe i autobusowe, ścieżki rowerowe i ciągi pieszych, uchwała powinna określać konkretną stawkę za zajęty element, bez względu na procentową wielkość zajmowanej jego szerokości. Dlatego odniesienie w uchwale w § 2 w ust. 3 do ust. 2 nie określa w sposób jednoznaczny wysokości stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni pozostałych, poza jezdnią elementów pasa drogowego w przypadku urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. W przypadku zajęcia tych elementów stawka nie może - zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 9 u.d.p. zależeć od wielkości zajmowanej szerokości. W odpowiedzi na skargę Gmina Mokrsko wniosła o umorzenie postępowania. Gmina wyjaśniła, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą nr XXIV/142/20 Rady Gminy Mokrsko z dnia 19 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Mokrsko i postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Rejonowego w Wieluniu jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Mokrsko z 28 stycznia 2020 r. nr XV/90/20 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje przy tym jedynie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował więc tego określenia. Z powyższego wynika bowiem, że ani ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy oznacza jego nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, 2004, s. 310; A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 147 p.p.s.a., wyd. VII). Istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12). Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo - w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W kontekście powyżej określonej istoty niniejszego sporu oraz wszystkich przytoczonych zasad kontroli sądowoadministracyjnej aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Omawiana uchwała Rady Gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu, zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 u.s.g. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Do tego aktu prawa miejscowego znajdują wobec tego zastosowanie przepisy § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002, nr 100, poz. 908) wprowadzające nakaz umieszczenia w akcie prawa miejscowego tylko przepisów regulujących sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym) oraz jednoczesny zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 zdanie pierwsze). Sankcją za naruszenie przez akt prawa miejscowego zasady wyrażonej w § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe (zob. m. in. komentarz G. Wierczyńskiego do § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – lex 2013; wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 2 lutego 2006 r., IV SA/Wr 465/04, Dz. Urz. Woj. Doln. 2007 Nr 4, poz. 24; z dnia 8 listopada 2006 r., IV SA/Wr 699/06, Dz. Urz. Woj. Doln. 2007 Nr 204, poz. 2523; z dnia 29 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 611/07, Dz. Urz. Woj. Doln. 2008 Nr 302, poz. 3489). Uznaje się ponadto w orzecznictwie i doktrynie, że przepisy zawierające powtórzenie przepisów ustawowych również stanowią istotne naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności danego przepisu. Sąd po przeanalizowaniu zaskarżonej uchwały uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa - art. 40 ust. 9 u.d.p., gdyż w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy nie określiła dokładnej wysokości stawki opłaty za zajęcie wszystkich elementów pasa drogowego, tj. chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 8 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty wskazanej w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Z tego wyraźnego upoważnienia ustawowego wynika uprawnienie dla Rady Gminy do określenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. W myśl art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. W § 2 ust. 1 uchwały wskazano, że za zajęcie 1m2 elementów pasa drogowego dróg gminnych w celu, o których mowa w § 1 pkt 1 i 4 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: 1) przy zajęciu jezdni do 20 % jej szerokości - 3,00 zł, 2) przy zajęciu jezdni powyżej 20 % do 50 % jej szerokości - 5,00 zł, 3) przy zajęciu jezdni powyżej 50 % jej szerokości - 8,00 zł. W ust. 2 § 2 ustalono, że za zajęcie 1m2 elementów pasa drogowego dróg gminnych w celu, o których mowa w § 1 pkt 1 i 4, w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: 1) przy zajęciu jezdni do 20 % jej szerokości - 0,18 zł, 2) przy zajęciu jezdni powyżej 20 % do 50 % jej szerokości - 0,19 zł, 3) przy zajęciu jezdni powyżej 50 % jej szerokości - 0,20 zł. Z kolei w § 2 ust. 3 przyjęto, że stawki określone w ust. 1 pkt 1 i w ust. 2 stosuje się także do chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych. Zgodnie z art. 40 ust. 9 u.d.p. wysokość stawki za zajęcie pasa drogowego może być zróżnicowana i zależeć od procentowej wielkości zajmowanej szerokości, ale tylko w odniesieniu do jezdni. Kryterium zróżnicowania wysokości stawki w zależności od procentowej wielkości nie dotyczy pozostałych elementów pasa, takich jak określone w § 2 ust. 3 uchwały - chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych (...). Wobec powyższego przy ustalaniu wysokości stawki za zajęcie chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych Rada Gminy powinna wskazać konkretną jej wysokość za zajęty element, bez względu na procentową wielkość zajmowanej powierzchni. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że § 2 ust. 3 uchwały nie określa w sposób jednoznaczny wysokości stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni elementów pasa drogowego. Rada przy określaniu stawek za zajęcie elementów pasa drogowego powinna posługiwać się konkretnymi kwotami. W tym zakresie uchwała musi być jasna i precyzyjna. Uznać zatem należy, że § 2 ust. 3 uchwały przekracza zakres upoważnienia ustawowego z art. 40 ust. 9 u.d.p., co w konsekwencji oznaczało konieczność stwierdzenia jego nieważności. Akty prawa miejscowego mogą być stanowione wyłącznie na podstawie delegacji ustawowych, nie mogą ich przekraczać i regulować w sposób odmienny kwestii należących do materii ustawowej. Odnosząc się do wniosku Gminy Mokrsko o umorzenie postępowania w związku z podjęciem uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę uznać należy, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Podjęcie przez Radę Gminy nowej uchwały z 19 listopada 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Gmina Mokrsko i określenie w § 6 uchwały, że traci moc uchwała nr XV/90/20 Rady Gminy Mokrsko z dnia 28 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego, nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie unormowania zawartego w kwestionowanym zapisie tej uchwały. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) . Należało wyeliminować zaskarżoną regulację ze skutkiem od daty jej podjęcia (ex tunc), tak jakby nigdy nie została podjęta, bowiem pozostaje ona w sposób oczywisty niezgodny z przepisem rangi ustawowej i nie powinna mieć zastosowania do jakichkolwiek stanów faktycznych. Pozostawienie natomiast w obrocie prawnym zaskarżonego przepisu stworzy sytuację wewnętrznej sprzeczności wydawanych przez organ decyzji, które z jednej strony miały pozostawać zgodne z aktem rangi ustawowej, a z drugiej - pozostawały w sprzeczności z aktem prawa miejscowego, który również winien być stosowany. Ten dualizm wyeliminuje jedynie stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. W ten sposób zostanie obalone również domniemanie jego zgodności z prawem (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 116/20, lex nr 3014893). Podstawę do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dalej "ustawa COVID-19", zgodnie, z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, orzekł o stwierdzeniu nieważności § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. e.o.