III SO/Łd 2/21

Dnia 6 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku K. K. o wymierzenie Staroście Z. grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie w terminie skargi z 19 sierpnia 2020 roku na bezczynność Starosty Z. w przedmiocie wniosku z 28 lipca 2020 roku o uzgodnienie sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości [...] na działkach o nr 383/22, 383/34 obręb [...] oraz o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. p o s t a n a w i a: 1. wymierzyć Staroście Z. grzywnę w wysokości 200,- (dwieście) złotych; 2. oddalić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej; 3. zasądzić od Starosty Z. na rzecz K. K. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.T. 28 stycznia 2021 r. K. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z wnioskiem o wymierzenie Staroście [...] grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność z [...] r. w przedmiocie wniosku z 28 lipca 2020 r. o uzgodnienie sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości R. na działkach o nr [...],[...] obręb R.. W uzasadnieniu wskazał, że pomimo obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., organ nie przekazał skargi do dnia wniesienia wniosku, tj. do 28 stycznia 2021 r. Z uwagi na powyższe wniósł o wymierzenie Staroście [...] grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. za nieprzekazanie skargi wraz aktami sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. wniósł o przyznanie sumy pieniężnej jako odszkodowania (zadośćuczynienia) za opóźnienia w realizacji dokumentacji projektowej wynikające z bezczynności Starosty [...]. Podał, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest zasadny biorąc pod uwagę wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jakie zapadły w sprawach o sygn. akt III SAB/Łd 19/20 i III SAB/Łd 20/20. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Starosta [...] wyjaśnił, że skarga na bezczynność z 19 sierpnia 2020 r. została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi 4 września 2020 r. W dniach 14 i 16 września 2020 r. do Starosty [...] wpłynęły wezwania do uzupełnienia skarg na bezczynność K. K. w sprawach o sygn. akt III SAB/Łd 17/20, III SAB/Łd 19/20 i III SAB/Łd 20/20. W dniu 18 września 2020 r. organ przekazał za pośrednictwem platformy ePUAP brakujące w sprawach dokumenty. W dniu 2 października 2020 r. do organu wpłynęło ponowne wezwanie do przesłania oddzielnie do każdej z ww. spraw brakujących dokumentów. Tego samego dnia, jak wyjaśnił organ brakujące dokumenty wraz z odpowiedzią na skargę zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem platformy ePUAP. Dodatkowo w dniu 5 października 2020 r. pracownik organu przesłał odpowiedzi na skargi drogą e-mailową. W dniu 12 listopada 2020 r. do organu wpłynęło wezwanie do udzielenia odpowiedzi na skargę K. K. dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o sygn. akt III SAB/Łd 17/20. W dniu 19 listopada 2020 r. ponownie została przekazana odpowiedź na ww. skargę. W związku z wpływem do Sądu trzech wniosków K. K. o wymierzenie Staroście [...] grzywny za nieprzekazanie do Sądu trzech skarg na bezczynność Starosty [...] dotyczących: - uzgodnienia sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości K.dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...] (sygn. akt III SO/Łd 1/21); - uzgodnienia sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości R. AB dz. nr [...] i [...] (sygn. akt III SO/Łd 2/21); - uzgodnienia sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości R. AB dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (sygn. akt III SO/Łd 3/21) pracownik sądu ponownie przejrzał dokumenty na platformie ePUAP przesłane przez organ do spraw o sygn. akt III SAB/Łd 17/20, III SAB/Łd 19/20 i III SAB/Łd 20/20. Wśród dokumentów przesłanych w dniu 22 września 2020 r. została przekazana skarga K. K. na bezczynność Starosty [...] z 19 sierpnia 2020 r. o uzgodnienie sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości K. dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb K. Nie znaleziono dokumentów dotyczących przedmiotowej sprawy – skargi na bezczynność organu w przedmiocie uzgodnienia sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości R. AB dz. nr [...] i [...]. Powyższa okoliczność została udokumentowana w notatce urzędowej sporządzonej 10 marca 2021 r. Zarządzeniem z 12 marca 2021 r. zobowiązano organ do wyjaśnienia: a. kiedy przesłał do Sądu skargę K. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wniosku o uzgodnienie sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości R. AB dz. nr [...] i [...] b. nadesłania dowodu potwierdzającego jej przesłanie za pośrednictwem platformy ePUAP c. nadesłania ponownie tej skargi dotyczącej o ww. numerach - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie poinformowano organ, że w nadesłanych zbiorczo dokumentach nie znajduje się skarga K. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wniosku o uzgodnienie sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości R. AB dz. nr [...] i [...]. 22 marca 2021 r. za pośrednictwem ePUAP do Sądu wpłynęło 14 plików od organu. W załączonym piśmie z 17 marca 2021 r. organ wyjaśnił ponownie, że 3 września 2020 r. zostały przekazane skargi na bezczynność organu za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Następnie organ powtórzył przebieg czynności szczegółowo opisany w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Do pisma załączono zrzuty ekranu korespondencji wychodzącej. Kolejnym zarządzeniem z 26 marca 2021 r. poinformowano organ, że po ponownej weryfikacji plików przesłanych do Sądu nie została przekazana skarga K. K. na bezczynność Starosty [...] w sprawie wniosku o wydanie opinii dotyczącej skoordynowania usytuowania sieci gazowej na działkach R. AB nr [...],[...]– plik oznaczony nr [...]. Dokumenty przesłane 21 marca 2021 r. w odpowiedzi na zarządzenie z 17 marca 2021 r. również nie potwierdzają, że ww. skarga została przekazana do Sądu za pośrednictwem ePUAP – zrzuty ekranu nie zawierają pliku z oznaczeniem "[...]". Załączone zwrotne potwierdzenie odbioru nie dotyczy ww. skargi, skoro skarga została wniesiona za pośrednictwem ePUAP to organ miał również obowiązek przekazania jej Sądowi ePUAP-em (§3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego Dz. U. z 2019 r. poz. 1003). Poinformowano, że 3 września 2020r. przekazano do Sądu zbiorczo skargi dotyczące bezczynności organu w przypadku działek A. [...],[...] obręb [...], R. AB [...],[...],[...],[...],[...], K. [...],[...],[...],[...], 207 za pośrednictwem ePUAP. Wobec powyższego ponownie wezwano organ do wyjaśnienia, jak przekazał skargę K. K. dotyczącą bezczynności Starosty [...] w sprawie wniosku o wydanie opinii dotyczącej skoordynowania usytuowania sieci gazowej na działkach R. AB nr [...],[...]do Sądu oraz do nadesłania tego dokumentu, wskazując, że w tym zakresie organ nie wykonał zarządzenia z 17 marca 2021 r. – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Pouczono organ o treści art. 55 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi z 6 kwietnia 2021 r. organ przesłał akta administracyjne dotyczące bezczynności Starosty [...] w sprawie wniosku o wydanie opinii dotyczącej skoordynowania usytuowania sieci gazowej na działkach R. AB nr [...],[...] wraz ze skargą K. K. Ponownie organ wyjaśnił, że skarga została przekazana do WSA 4 września 2020 r. pocztą ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, natomiast 22 września 2020 r. skarga została przekazana w ePUAP, załączono potwierdzenie przesłania ePUAP. Zarządzeniem z 19 kwietnia 2021 r. nadesłaną skargę K. K. wyłączono z akt przedmiotowej sprawy wraz z aktami administracyjnymi i wpisano do repertorium SAB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada pośredniego trybu wniesienia skargi. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Przepis art. 49a p.p.s.a. stosuje się odpowiednio (art. 54 § 1a p.p.s.a). Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Jeżeli skarga została wniesiona: 1) w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej organu, o którym mowa w § 1 – organ ten przekazuje sądowi skargę i odpowiedź na skargę do jego elektronicznej skrzynki podawczej; 2) w postaci papierowej – organ przekazuje sądowi skargę i odpowiedź na skargę w takiej postaci (art. 54 § 2a p.p.s.a). W przypadku gdy akta sprawy, której dotyczy skarga, są prowadzone przez organ w postaci elektronicznej, organ ten: 1) przekazuje sądowi akta sprawy wraz z informacją o dokumentach, których treść nie jest w całości dostępna w aktach sprawy prowadzonych w postaci elektronicznej oraz o sposobie i dacie ich przekazania sądowi do jego elektronicznej skrzynki podawczej, a w przypadku gdy ze względów technicznych nie jest to możliwe – na informatycznym nośniku danych; 2) przekazuje sądowi dokumenty z akt sprawy, których treść nie jest w całości dostępna w aktach sprawy prowadzonych w postaci elektronicznej, wskazując na elektroniczne akta sprawy przekazane sądowi w sposób, o którym mowa w pkt 1 (art. 54 § 2b p.p.s.a). W przypadku gdy akta sprawy, której dotyczy skarga, są prowadzone przez organ, o którym mowa w § 1, w postaci papierowej, organ ten przekazuje sądowi akta sprawy oraz, jeżeli taka istnieje, zapisaną na informatycznych nośnikach danych dokumentację elektroniczną, której treść nie jest dostępna w postaci papierowej. (art. 54 § 2c p.p.s.a). W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym (art. 55 § 1 p.p.s.a.). Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Z treści cyt. powyżej art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że wyłączną przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Warunkiem wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a. jest przede wszystkim złożenie skargi do organu, ponieważ to działanie powoduje, że aktualizuje się obowiązek organu do przekazania akt sądowi z odpowiedzią na skargę (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 343; postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OZ 1658/04, postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II SO/Bd 7/19 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Grzywna ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06) i stanowi podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest wyłącznie niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienia NSA z dnia września 2020 r., sygn. akt I GZ 238/20; z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt I OZ 1024/19). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 2, postanowienia NSA z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OZ 1086/09; z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 161/10; z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 387/11). Podkreślić również należy, że stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie nakłada na Sąd obowiązku wymierzenia grzywny, lecz wyposaża Sąd w uprawnienie do wymierzenia grzywny. Ustawodawca przewidział bowiem, że sąd "może orzec o wymierzeniu organowi grzywny". Orzeczenie Sądu ma więc charakter uznaniowy, a Sąd podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, oraz czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że wniosek skarżącego zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło do wniosku, że organ nie przekazał do Sądu skargi . K. na bezczynność organu w sprawie wniosku o wydanie opinii dotyczącej skoordynowania sytuowania sieci gazowej na działkach R. AB nr [...],[...] ani w formie papierowej 4 września 2020 r., ani w formie elektronicznej 22 września 2020 r. Nadesłane 22 września 2020 r. za pośrednictwem ePUAP pliki nie zawierają pliku o oznaczeniem nr [...]. Skarga przekazana została do Sądu dopiero przy piśmie z 6 kwietnia 2021 r. Jak wynika z akt sprawy ww. skarga na bezczynność wpłynęła do organu za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej w 19 sierpnia 2020 r. Oznacza to zatem, że trzydziestodniowy termin na przekazanie do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią organu upływał w dniu 18 września 2020 r. Do 18 września 2020 r. skarga nie została przekazana przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W związku z wpływem do Sądu trzech wniosków skarżącego o wymierzenie Staroście [...] grzywny za nieprzekazanie do Sądu trzech skarg na bezczynność Starosty [...] dotyczących: - uzgodnienia sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości K. dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb K. (sygn. akt III SO/Łd 1/21); - uzgodnienia sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości R. AB dz. nr [...] i [...] (sygn. akt III SO/Łd 2/21); - uzgodnienia sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości R. AB dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (sygn. akt III SO/Łd 3/21) pracownik sądu ponownie przejrzał dokumenty na platformie ePUAP przesłane przez organ łącznie do spraw o sygn. akt III SAB/Łd 17/20, III SAB/Łd 19/20 i III SAB/Łd 20/20. Ustalono, że wśród dokumentów przesłanych w formie elektronicznej w dniu 22 września 2020 r. nie została przekazana skarga K. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wniosku o uzgodnienie sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości R. AB na działkach nr [...],[...]. Niewywiązanie się z obowiązku przekazania skargi do sądu w terminie wynikającym z ustawy uzasadnia wymierzenie organowi grzywny, bowiem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało uznaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 p.p.s.a., który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie określając wysokość grzywny należało uwzględnić przede wszystkim to, że stan opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania skargi sądowi trwa ponad pół roku i usunięty został dopiero po drugim wezwaniu Sądu, tj 7 kwietnia 2021 r. Z tych powodów Sąd uwzględniając okoliczności sprawy uznał, że grzywna w kwocie 200 zł jest adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku ciążącego na organie i jednocześnie spełni cele, dla których została ustanowiona. Wymierzając grzywnę w wysokości 200 zł, a więc znacznie poniżej maksymalnie dopuszczalnej, Sąd wziął pod uwagę, że nieprzekazanie skargi nie było wynikiem złej woli organu, czy chęci uchylenia się od kontroli sądu administracyjnego, a spowodowane było jedynie dużą ilością złożonych skarg. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym postanowienia. Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej wskazać należy, że zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści powyższego unormowania wynika, że przyznanie wskazanej powyżej sumy pieniężnej jest możliwe tylko: po pierwsze, w przypadku uwzględnienia skargi a po drugie, jest ono fakultatywne, co oznacza, że jest pozostawione swobodnej ocenie Sądu. Przyznanie sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu. W związku z powyższym instytucja sumy pieniężnej jest nierozerwalnie związana z instytucją grzywny oraz niewykonywaniem przez organ wyroku Sądu zobowiązującego go do rozpoznania wniosku. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej nie mógł być zatem przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. za nieprzekazanie w terminie skargi na bezczynność Starosty [...] z 19 sierpnia 2020 r. Postępowanie w przedmiocie wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie skargi na bezczynność w sprawie wniosku o uzgodnienie sytuowania projektowanej sieci gazowej z przyłączami w miejscowości R. na ww. działkach w ramach, którego ewentualnie taki wniosek, gdyby został złożony mógłby zostać rozpoznany. Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. e.g.