II SA/Lu 181/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 31 grudnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. M. (dalej jako: skarżący) od pisma Sekretarza Miasta Lublin z 29 listopada 2021 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 7 października 2021 r. skarżący wystąpił do Urzędu Miasta Lublin z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek zawierał 5 pytań, odnoszących się do aktów normatywnych i regulaminów dotyczących utworzenia i funkcjonowania Straży Miejskiej w Lublinie. W odpowiedzi na wniosek, pismem z 19 października 2021 r. Sekretarz Miasta Lublin poinformował, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż pozyskane informacje nie będą służyły interesowi powszechnemu, a jedynie będą zaspokajały prywatne potrzeby wnioskodawcy. W tej sytuacji organ nie miał również podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Skarżący skierował do organu kolejne pismo z 21 października 2021 r., w którym zakwestionował stanowisko wyrażone w piśmie z 19 października 2021 r. W odpowiedzi, pismem z 26 października 2021 r. Sekretarz Miasta Lublin ponownie poinformował, że żądanie nie dotyczyło informacji publicznej, w związku z czym powiadomiono skarżącego o tym fakcie w formie zwykłego pisma. Ponieważ wniosek nie dotyczył informacji publicznej, nie mógł być zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie powstał obowiązek organu do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Skarżący wniósł od powyższego pisma odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2022 r., poz. 559, ze zm.), ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie rozpoznało odwołanie i decyzją z 10 listopada 2021 r. uchyliło "zaskarżoną decyzję w całości" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż "nie można podzielić stanowiska organu [I instancji] odnoszącego się do braku posiadania przez wnioskodawcę interesu publicznego, który wykluczałby uzyskanie informacji, której przyznano przymiot informacji przetworzonej". Pismem z 29 listopada 2021 r. Sekretarz Miasta Lublin poinformował skarżącego, że wnioskowanych danych, z uwagi na cel ich wykorzystania, nie można zakwalifikować jako stanowiących informację publiczną. Wobec tego organ nie zakwalifikował wnioskowanych danych jako informacji przetworzonej oraz nie weryfikował złożonego wniosku pod kątem działania w ramach interesu publicznego, zgodnie z art. 3 u.d.i.p. Organ nie badał również ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p. Aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w poprzedniej korespondencji. Skarżący wniósł od powyższego pisma odwołanie, podnosząc zarzuty analogiczne jak w poprzednim odwołaniu. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 31 grudnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienie Kolegium wskazało, że pismo z 29 listopada 2021 r. zostało doręczone skarżącemu drogą elektroniczną – na jego adres e-mail. O ile ustawa dopuszcza w zasadzie każdą formę złożenia wniosku o udzielenie informacji, a udzielenie informacji może nastąpić w każdej formie pisemnej lub ustnej, także za pośrednictwem telefonu, faksu czy zwykłej poczty e-mail, to w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej konieczne jest wydanie decyzji w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym doręczenie decyzji odmawiającej udzielenia informacji musi nastąpić w trybie Kodeksu. Niedopełnienie przez organ I instancji wymogów dotyczących doręczania uregulowanych w Kodeksie nakazuje uznanie, że zaskarżona decyzja została doręczona nieskutecznie. Dlatego też konieczne jest przyjęcie, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a odwołanie od niej jest niedopuszczalne. Ponadto Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie Sekretarza Miasta Lublin z 29 listopada 2021 r. w ogóle nie może zostać zakwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., od której przysługuje odwołanie. Ustawa umożliwia organowi, od którego żądane jest udostępnienie informacji samodzielne jej zakwalifikowanie jako informacji publicznej lub informacji, która nie ma takiego charakteru. Jeżeli organ zakwalifikuje żądaną informację jako nie posiadającą charakteru informacji publicznej, kończy postępowanie czynnością materialno-techniczną, czyli pismem. Z takim rozstrzygnięciem, formalnie zgodnym z ustawą o dostępie do informacji publicznej, mamy do czynienia w przedmiotowym postępowaniu. Od tego rodzaju czynności (pisma) nie przysługuje natomiast odwołanie w administracyjnym toku instancji. Strona niezadowolona z otrzymanego zawiadomienia o zakończeniu postępowania może jedynie złożyć skargę na bezczynność do właściwego sądu administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Kolegium J. M. zarzucił błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, zakładającą: że w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej organ I instancji odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej może dokonać weryfikacji posiadanego przez wnioskodawcę interesu prawnego oraz faktycznego, co stanowi naruszenie art. 2 u.d.i.p.; że odmawiając udostępnienia informacji publicznej organ nie musi stosować się do postanowień art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., przez co odmowa ta może przybrać dowolną formę pozbawioną jakiejkolwiek podstawy prawnej; że postępowanie to jest postępowaniem jednoinstancyjnym, przez co od rozstrzygnięć zapadłych przed organami I instancji nie przysługuje żaden środek odwoławczy, co stanowi naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., w związku art. 78 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570, ze zm.). Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: (1) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez odmowę jego zastosowania, a w konsekwencji uznanie, iż rozstrzygnięcie organu I instancji, choć jednoznacznie kończące postępowanie (w I instancji) oraz władczo rozstrzygające w zakresie objętym wnioskiem, nie kwalifikuje się do uznania za decyzję administracyjną, o której mowa w art. 104 k.p.a., w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; (2) art. 110 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że zapadła w przedmiotowym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 10 listopada 2021 r., nie jest wiążąca dla składu Kolegium, ponownie rozpoznającego odwołanie, wskutek zignorowania przez organ I instancji ww. rozstrzygnięcia; (3) art. 134 k.p.a., poprzez uznanie, że odwołanie jest niedopuszczalne. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym terminie decyzji uchylającej rozstrzygnięcie organu I instancji, oraz zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Ponadto skarżący wniósł o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, wskazując organowi I instancji prawidłową interpretację art. 2 i art. 16 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Kluczowe znaczenie dla rozpoznania sprawy ma właściwe określenie przedmiotu sporu zawisłego przed sądem administracyjnym. Skarżący wniósł skargę na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania stwierdzono z przyczyn przedmiotowych – do takich należy zaliczyć okoliczność, że odwołanie służy od decyzji administracyjnej, niedopuszczalne jest zatem odwołanie od aktu czy czynności, które nie mają formy decyzji administracyjnej (pomijalna w tym miejscu jest kwestia właściwej kwalifikacji środka zaskarżenia omyłkowo nazwanego przez stronę, bo problem ten nie występuje w rozpoznawanej sprawie). Kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy odpowiedź organu zawarta w piśmie z 29 listopada 2021 r. (niezależnie od jej merytorycznej prawidłowości) w świetle obowiązujących przepisów powinna była mieć formę prawną decyzji administracyjnej, czy też nie. Jeśli obowiązkiem organu, biorąc pod uwagę treść odpowiedzi, było nadanie jej formy prawnoprocesowej decyzji administracyjnej, istniały podstawy do tego, aby poszukiwać w piśmie z 29 listopada 2021 r. elementów mogących wskazywać na formę decyzji administracyjnej, jakkolwiek niepoprawnej formalnie, nie zawierającej wszystkich elementów wymaganych prawem. Jeśli z kolei w świetle obowiązujących przepisów odpowiedź organu o takiej treści, jak w piśmie z 29 listopada 2021 r. nie mogła mieć formy decyzji administracyjnej, w konsekwencji nie było podstaw do doszukiwania się takiej formy w piśmie, a w dalszej perspektywie – skarżący nie miał prawa do wniesienia odwołania. W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa, bazujących na przepisach ustawy z 2001 r. forma załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej różni się w zależności od sposobu załatwienia. Ustawodawca wskazał na formę prawnoprocesową decyzji administracyjnej wyłącznie w odniesieniu do dwóch przypadków: odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przytoczony przepis ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest ponadto warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji). Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Tym samym udzielenie odpowiedzi na żądanie udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, bez spełnienia wymienionych wyżej warunków, może być uznane za jej wydanie bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Jej przepisy nie znajdują bowiem wówczas zastosowania, a tym samym nie może być stosowany art. 16 u.d.i.p. Zatem, jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Zawiadomienie przybiera postać zwykłego pisma, mającego prawną formę czynności materialno-technicznej (w perspektywie doktrynalnych klasyfikacji prawnych form działania administracji publicznej). Jest to pogląd niekwestionowany aktualnie, ugruntowany w doktrynie i judykaturze (por. przykładowo: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 16, wer. el. SIP LEX; oraz wyroki NSA z 28 lipca 2021 r., III OSK 3943/21; z 16 lutego 2021 r., III OSK 2713/21; wyrok WSA w Lublinie z 20 maja 2020 r., II SAB/Lu 32/20; wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2021 r., II SAB/Wa 530/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 8 czerwca 2021 r., II SAB/Rz 40/21; wyrok WSA w Gliwicach z 4 sierpnia 2021 r., III SAB/Gl 86/21; wyrok WSA w Gdańsku z 20 października 2021 r., II SAB/Gd 94/21; wyrok WSA w Poznaniu z 16 grudnia 2021 r., II SAB/Po 100/21; wyrok WSA w Olsztynie z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Ol 166/21; wyrok WSA w Kielcach z 16 lutego 2022 r., II SAB/Ke 1/22; wyrok WSA w Łodzi z 22 lutego 2022 r., II SAB/Łd 220/21). Pogląd powyższy w żadnym razie nie prowadzi do pozbawienia wnioskodawcy ochrony prawnej w przypadku sporu co do charakteru żądania. W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa, właściwą formą ochrony prawnej jest skarga na bezczynność organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, która nie musi być poprzedzona ponagleniem. Klucz do rozstrzygnięcia sporu leży w prawidłowej ocenie argumentacji organu w piśmie z 29 listopada 2021 r. Istota argumentacji organu w ocenie sądu nie budzi wątpliwości – organ stanowczo twierdził, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, ze względu na cel działania (motywację) wnioskodawcy. Skoro tak – w świetle wskazanych wyżej wywodów – odpowiedź organu nie mogła przybrać formy decyzji administracyjnej. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że organ miałby obowiązek wydać decyzję administracyjna, gdyby uznał, że żądanie dotyczy informacji publicznej, ale zachodzą negatywne przesłanki jej udostępnienia. Argumentacja organu zawarta w piśmie z 29 listopada 2021 r. absolutnie na to nie wskazuje – organ jednoznacznie kwestionuje to, że żądanie odnosi się do informacji publicznej. Organ nie argumentował, że ma do czynienia z informacją publiczną i odmawia jej udostępnienia z uwagi na motywy skarżącego, ale twierdził, że żądanie w ogóle nie dotyczy informacji publicznej. W tej sytuacji nie miał żadnych podstaw prawnych do wydania decyzji. Wręcz przeciwnie – decyzja odmawiająca udostępnienia informacji, które w ocenie organu nie są informacją publiczną, byłaby wydana bez podstawy prawnej. W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw prawnych do upatrywania w piśmie z 29 listopada 2021 r. jakiejkolwiek postaci (ułomnej formalnie) decyzji administracyjnej. Pismo stanowiło czynność materialno-techniczną, od której nie przysługuje odwołanie. Wobec powyższych argumentów rozstrzygnięcie Kolegium zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Kolegium nie mogło rozpoznawać odwołania od czynności materialno-technicznej, dopuściłoby się bowiem rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. Należy z całą mocą podkreślić, że przedmiotem kontroli sądu nie jest treść argumentacji organu zawartej w piśmie z 29 listopada 2021 r. Prawidłowość stanowiska organu może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w sytuacji, gdy skarżący wniesie skargę na bezczynność w zakresie (prawidłowego) rozpoznania jego wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Dopiero w takim sporze sąd administracyjny rozstrzygnie, czy organ prawidłowo uznał, że żądanie skarżącego nie dotyczyło informacji publicznej, czy też przeciwnie – skarżący domagał się informacji publicznej i obowiązkiem organu było załatwienie sprawy w sposób zgodny z przepisami ustawy z 2001 r. – zasadniczo poprzez udostępnienie informacji publicznej albo poprzez wydanie decyzji odmownej (ew. umarzającej postępowanie). Wypada w tym miejscu przypomnieć, że skarga na bezczynność może być wniesiona w każdym czasie, przy czym – jak wskazano wyżej – nie musi być poprzedzona ponagleniem. W tej sytuacji nie są zasadne zarzuty skargi odnoszące się do kwestii prawidłowej kwalifikacji żądań skarżącego i dopuszczalności weryfikacji interesu podmiotu ubiegającego się o dostęp do informacji. Jest to kwestia, które pozostaje irrelewantna w rozpoznawanej sprawie, będzie natomiast kluczowa, jeżeli skarżący zdecyduje się wnieść odrębną skargę na bezczynność organu. Z powołanych wyżej przyczyn nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., gdyż organ nie odmówił udostępnienia informacji publicznej, lecz uznał, że żądane dane w ogóle nie stanowią informacji publicznej. Jak już wskazano wyżej, tylko w tym pierwszym przypadku istnieje podstawa do wydania decyzji administracyjnej, w drugim właściwą formą jest zwykłe pismo procesowe (czynność materialno-techniczna). Ta sama argumentacja przesądza o niezasadności zarzutu naruszenia prawa do skorzystania przez stronę ze środka odwoławczego (naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 78 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy o SKO). Pismo Sekretarza Miasta Lublin z 29 listopada 2021 r. nie miało i nie mogło mieć formy decyzji administracyjnej, nie służyło zatem od niego odwołanie. Jak wskazano wyżej, odpowiednią ochronę prawną wnioskodawcy zapewnia w tym przypadku możliwość wniesienia skargi na bezczynność. Tym samym nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 134 k.p.a., bowiem Kolegium prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Nie są również zasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie miał żadnego zastosowania, nie było żadnych wątpliwości co do charakteru pisma z 29 listopada 2021 r. Wobec ugruntowanych poglądów orzecznictwa, przy takiej argumentacji, jaką zastosował Sekretarz Miasta (abstrahując od jej zasadności) nie było podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Nie było żadnych wątpliwości co do interpretacji przepisów mających zastosowanie w sprawie. W ocenie Sądu nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 110 § 1 k.p.a. (organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej). Przytoczony przepis, statuujący zasadę związania organu wydaną przez siebie i doręczoną decyzją, zakazuje ingerencji organu w treść wydanej przez siebie decyzji, od momentu jej doręczenia stronie. Nie można tego przepisu traktować jako swoistego odpowiednika art. 153 czy art. 190 p.p.s.a. i wywodzić z niego zasady wiążącej w danej sprawie oceny prawnej wyrażonej przez organ. Związanie oceną prawną wyrażoną w tej samej sprawie przez ten sam organ należy opierać na treści zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że ochrona zaufania chroni oczekiwania usprawiedliwione. Nie wynika z niej swoiste prawo do żądania powielania błędów przez organy. Stanowisko wyrażone przez Kolegium w decyzji z 10 listopada 2021 r. jest błędne, Kolegium skupiło się na kwestii kwalifikacji żądań skarżącego, pomijając istotę odpowiedzi Sekretarza Miasta Lublin. Choć w piśmie z 19 października 2021 r. wyraźnie wskazano, że przyczyną odmownego rozpatrzenia wniosku jest kwalifikacja żądań jako dotyczących informacji nie mających charakteru publicznego (ze względu na intencje wnioskodawcy), Kolegium błędnie uznało, że organ odmówił udostępnienia informacji przetworzonej. Taka kwalifikacja nie miała żadnych podstaw w argumentacji zawartej w piśmie Sekretarza Urzędu Miasta z 19 października 2021 r. (nota bene, rozwiniętej w kolejnym piśmie z 26 października 2021 r.). Odpowiedź organu, zawarta w piśmie z 19 października 2021 r. w żadnej mierze nie stanowiła decyzji administracyjnej i stąd decyzja Kolegium z 10 listopada 2021 r. jest wadliwa, gdyż Kolegium rozpoznało odwołanie od czynności materialno-technicznej (pisma nie stanowiącego decyzji). Zamiast wydawać decyzję z 10 listopada 2021 r., działając prawidłowo Kolegium powinno już wówczas wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W związku z tym skarżący nie może domagać się respektowania decyzji z 10 listopada 2021 r. i powielania błędu popełnionego przez inny skład Kolegium. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że właściwą drogą ochrony prawnej dla skarżącego w sytuacji, gdy nie zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w piśmie z 29 listopada 2021 r. jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.